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欧盟通往罗马之路

马德里—本月月底,欧盟领导人(除了英国首相梅)将齐聚意大利,庆祝罗马条约签订60周年。周年纪念永远是踌躇满志的好借口,罗马峰会前夕的一切论调都表明这一次也没有什么不同。但欧盟离电脑人还应该将这次周年纪念视为一次深刻反思他们所庆祝的工程的机会。

欧盟正站在十字路口。英国尚未正式启动退欧流程,但英国退欧已经宣布欧洲工程一项基本假设的破产:不管进展多么缓慢,一体化始终是在前进。如今,日益兴盛的民族主义民粹主义正在威胁到这个持续了六十年的进程。

庆祝欧洲统一也许也是面对不统一的困难现实,并思考如何前进的理想时刻。但是,让罗马峰会成为这样的场合所需要的诚实的、自觉的、明确的愿景对于欧盟领导人来说并不是理所当然,他们擅长漂亮的言辞远甚于务实的方案。

平心而论,欧盟委员会主席容克已经在构建务实方案方面迈出了一步。欧盟委员会最新的《欧洲未来白皮书》(White Paper on the Future of Europe)为欧洲列出了五条可能的道路,包括将欧盟注意力收缩到单一市场、深化和扩大一体化等。该白皮书也提出了似乎已经势在必行的构建多速欧洲的方案。

白皮书为争论和反思制定了十个月期限,准备在12月的欧洲理事会会议上做一个了结,届时欧洲领导人将决定采取哪个方向。新方针将在2019年欧洲选举前出台。看上去一切井井有条。

欧洲成员国已经开始参与到容克的框架中。在凡尔赛会议上,欧洲四大经济体——德国、法国、意大利和西班牙——支持由它们组成统一的核心的多速方针。维谢格拉德集团(Visegrád Group,捷克、匈牙利、波兰和斯洛伐克)反对这一概念,担心它们会被排除在外。比荷卢(比利时、荷兰、卢森堡)也对这样的安排有所保留,根据这一安排,它们也将被排除在一些决策过程之外——而德国将成为核心集团中唯一的债权国。

因此,关于欧洲未来的争论将是一个热烈的争论,一如容克所愿。但它没有抓住重点,同时有过之亦有不及,原因很简单:它不是基于全面坦诚的自我反省。欧盟所需要的不是重新排列泰坦尼克号上的躺椅,而是检查这艘船为什么在下沉。

但是,除了认识到公众的预期和欧盟的能力(以及权威)之间的差距,欧盟委员会的白皮书几乎再无其他自省内容。重要问题——关于委员会的表现、委员联合会(College of Commissioners)的结构以及最重要的,欧洲机构之间的平衡等——一带而过或完全被忽略。

一个白皮书所没有考虑到的非常基本的问题是权力如何在欧盟内部分配。在这方面,欧盟没有五个选择,只有两个:跨国家或跨政府。它选择哪种方针将决定欧盟的结构及其行动范围。

要做出这一选择,欧盟领导人首先要诚实乃至勇敢地评估欧盟目前所处的位置。他们必须愿意直言不讳——或者,在这个例子中,说出欧盟只不过是披着跨国外衣的跨政府组织。唯有承认这是一个不正常(dysfunctional)的结构,因为它让欧盟机构和成员国可以一直通过互相指责来规避责任——他们才能够去追求必须的再平衡。

真正的跨国主义能提高合作的上限,但风险也更大。如果欧洲选择这一方针,就不能依靠权宜之计。它必须动真格理顺欧盟层面的权力和可问责性,赋予欧洲议会权力,赋予欧盟委员会政治合法性以及更多的责任。几乎没有人下注于这条道路。

至于跨政府方针,现在就必须清楚,这一选择实质上就是德国领导的联盟,至少在可预见的未来是如此。这与当前的状况没有重大差异,任何重要决定都必须得到德国的首肯。而在当今争议日盛的世界,这也许不是一条坏道路。

如果——真的只是“如果”——默克尔成功地在9月份连任德国总理的话,就更加如此了。毕竟,默克尔成功地巩固了她自身的独特的领导风格,这一风格尽管有时有些难以驾驭,可能有利于饱受各方压力的欧洲。这不是欧盟创始人们所预见到的,但是它能起作用,只要欧洲人承认这是他们所采取的方针,并将合作的下限设定得比较高的话。

不管欧洲走哪条路,第一步都是把这条路确定下来。简言之,欧洲必须决定是协调(collaborate)还是合作(cooperate)。这才是应该摆上桌面的内容。

1957年3月,康拉德·阿登纳说罗马是“为欧洲的共同未来打下基础”的完美背景。2017年3月,罗马有望重演这一角色。欧盟也许不再拥有更多机会反思现状、明确未来。它不应该放任这次机会溜走。