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Un nouveau paradigme des politiques climatiques

BERLIN – Ne nous leurrons pas : les négociations actuellement en cours aux Nations Unies en matière de changement climatique échoueront probablement. En effet, comme l’a illustré le récent rassemblement de Bonn, les espoirs relatifs à la conférence écologique de Varsovie en novembre prochain sont si faibles qu’il serait difficile d’échouer. Seulement, les acteurs des négociations climatiques ayant promis d’établir l’accord international auquel ils ne sont pas parvenus à aboutir à Copenhague en 2009, le sommet de Paris en décembre 2015 s’annonce d’ores et déjà très certainement comme un nouveau désastre.

Pour l’Union européenne, principale autorité en matière de politiques climatiques internationales, le dénouement du sommet de Copenhague a été particulièrement décevant. Après des années de négociations, et la publication de nombreux rapports scientifiques d’évaluation, les différentes délégations n’avaient jamais eu autant d’espoir d’aboutir à la conclusion d’un traité global relatif au changement climatique. Ces attentes se sont pourtant révélées illusoires.

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Rien de semble indiquer que la situation sera cette fois-ci différente. Bien qu’un accord puisse être conclu en 2015, il ne concernera probablement pas l’ensemble des principaux émetteurs de CO2, et ne sera certainement pas suffisamment ambitieux pour permettre de satisfaire à l’objectif primordial de coopération climatique internationale consistant à empêcher que la température planétaire ne s’élève de plus de 2° Celsius au-dessus des niveaux de l’ère préindustrielle.

Par ailleurs, il s’agira probablement du rassemblement de la dernière chance pour les négociateurs. Après plus de deux décennies de discussions pour la plupart infructueuses, au cours desquelles les émissions de CO2 ont continué d’augmenter, un nouvel échec du sommet engendrerait une crise profonde au sein de la diplomatie internationale sur le climat, contraignant ses partisans soit à modifier les règles du jeu, soit à se résoudre à l’impossibilité de surmonter un tel défi.

La plus grande victime d’une telle crise ne serait autre que l’approche descendante adoptée par l’UE ainsi que de nombreux scientifiques éminents à l’égard des politiques climatiques. Ce modèle d’élaboration des politiques repose en premier lieu sur la fixation d’un seuil de réchauffement climatique acceptable ; le budget mondial des émissions de CO2 jusqu’en 2050 est calculé sur la base de la limite convenue, puis divisé entre les 193 États membres de l’ONU.

Si le sommet de Paris venait à échouer (ce qui sera probablement le cas), l’effondrement qui en résulterait en termes de confiance dans cette approche descendante pourrait faire donner lieu à deux scénarios. Dans le pire des cas, le concept même de politiques climatiques mondiales perdrait toute sa valeur, les dernières décennies d’alarmisme écologique laissant alors la place au fatalisme. Dans la mesure où les Nations Unies ont convenu officiellement en 2010 de cette limite de 2°C en tant que point de départ d’une approche verticale descendante, la stratégie bien rodée consistant à masquer les échecs du moment à travers l’annonce d’efforts futurs ambitieux deviendrait impossible à adopter.

Dans un tel scénario, le rôle de l’UE en tant que fer de lance des politiques climatiques internationales se trouverait affaibli, de même que s’en trouveraient entravés ses efforts de construction d’une économie verte. Face à une Union européenne ainsi contrainte de concevoir des stratégies de deuxième et de troisième ordre, les États perdraient confiance dans la capacité des politiques climatiques internationales à résoudre le problème, et deviendraient réticents à collaborer à des solutions communes.

Les politiques climatiques internationales revêtiraient alors un caractère incohérent, inefficace, et en fin de compte inutile. Les États commenceraient à se soucier presque uniquement de l’amélioration de leur propre capacité à s’adapter au changement climatique, les ambitieux accords de réduction des émissions de CO2 laissant ainsi place à des initiatives exclusivement nationales, dans des domaines allant des politiques réglementaires à la géo-ingénierie.

Ceci ne laisserait à l’UE d’autre choix que de modifier ses propres plans, ce qui entraverait sa capacité à satisfaire à ses objectifs de réduction des émissions d’ici 2050, et mettrait à mal la volonté des États membres de s’engager en faveur d’objectifs ambitieux et juridiquement contraignants en matière d’écologie et d’énergies à l’horizon 2030. Par ailleurs, le manque de continuité législative au-delà de l’année 2020 engendrerait une insécurité considérable pour les entreprises au sein de l’UE, aboutissant à une diminution des investissements, ainsi qu’à une interruption – si ce n’est à un coup d’arrêt – des avancées de l’Europe en direction d’une économie à faible impact carbone. Une fois un tel processus amorcé, une UE politique fébrile se verrait dans l’incapacité de le stopper, du moins dans un avenir prévisible.

Le second scénario, plus prometteur, consisterait en un changement fondamental dans la manière dont les mentalités abordent la question du changement climatique, et par conséquent dans la façon dont les solutions potentielles sont élaborées. Une nouvelle approche ascendante, dont les contours apparaissent aujourd’hui à peine, repose sur le principe basique selon lequel des émissions moindres engendrent de moindres problèmes.

Pour garantir un tel résultat, il convient à l’Europe de commencer à élaborer un plan B, qui prenne en considération le changement prochain du paradigme des politiques climatiques. Un tel plan devrait placer davantage l’accent sur des progrès mesurables en direction de la décarbonisation des plus importantes économies de la planète que sur la ratification de traités internationaux en matière de climat, ou encore la fixation d’objectifs mondiaux à long terme.

Malgré la possibilité de voir ce nouveau paradigme sauvegarder la légitimité des instruments réglementaires et diplomatiques existants, tels que les systèmes d’échange de droits d’émission, il serait nécessaire pour l’UE de reconsidérer le cadre dans lequel les appliquer. Les projets en faveur d’une coopération souple et incitative entre les pays industrialisés et les pays en voie de développement (dans le cadre de ce que l’on pourrait assimiler à des « clubs ») se développeraient alors de manière croissante, les avancées dépendant de la coopération entre les principaux États émetteurs, tels que les États-Unis, la Chine et l’Inde.

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À l’avenir, il conviendra pour l’UE d’aborder la problématique du changement climatique principalement comme une question politique, plutôt qu’en termes d’objectifs scientifiquement définis. Ce n’est qu’en s’adaptant aux contraintes pratiques du système international que l’UE pourra poursuivre sur le chemin de la transformation économique, conserver son poids à l’international, et contribuer à contenir le réchauffement climatique.

Traduit de l’anglais par Martin Morel