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新气候政策范式

柏林—认真说,正在进行的联合国气候谈判有可能失败。平心而论,在最近的波恩会议上,人们对11月的华沙气候会议期望极低,几乎说已经败无可败。但是,在2009年的哥本哈根会议上,承诺形成全球协定的气候谈判各方食言了,因此,2015年12月的巴黎峰会几乎也必将沦为又一场灾难。

对国际气候政策领导权威欧盟来说,哥本哈根峰会的结果特别令人失望。在多年谈判和大量科学评估报告的基础上,代表团被人们寄予了最厚的期望能够达成全面气候条约。最终,这一期望被证明只是镜花水月。

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这次也不会不同。尽管2015年可能达成协定,但或许不会覆盖所有排放国,力度肯定不足以实现国际气候合作的全面目标——防止全球气温在前工业化水平的基础上升高2℃以上。

此外,谈判各方不再会有另一次机会。在经历了20多年几无成果的争论后——在此期间二氧化碳排放量节节升高——又一次失败的峰会将触发深远的国际气候外交危机,其支持者要么修改游戏规则,要么接受不可能赢的现实。

如此危机的首当其冲的受害者是欧盟和许多著名科学家追求的自上而下的气候政策观。这一决策模式的出发点是气候变化忍受极限,根据确定的边界计算2050年之前世界仍然可以排放的规模,然后再分配给193个联合国成员。

如果巴黎峰会失败(很有可能),由此造成的对自上而下办法的信心崩溃可能引起两种结果。在最坏情形中,全球气候政策这一概念将价值全无,几十年的气候警告将让位给宿命论。联合国已在2010年正式接受将2℃极限作为自上而下方法的出发点,通过宣布更有雄心壮志的未来计划掩盖当前失败这一屡试不爽的战略将不可持续。

到了这一步,欧盟作为全球气候政策领袖的地位将受到削弱,其对建设绿色经济的强调亦然。随着欧盟被迫推行第二套甚至第三套战略,各国将对国际气候政策的解决问题能力失去信心,不再愿意追求共同解决方案。

结果,国际气候政策将变得无法获得承认、无法形成效果,最终沦为无关紧要的问题。各国将开始几乎完全专注于自身适应气候变化的能力,雄心勃勃的减排协定将让位于从监管政策到地质工程诸领域的排他性国家政策。

这将让欧盟别无选择,只能改变其内部计划,削弱其坚持到底实现2050年减排目标的能力和成员国同意雄心勃勃、具有法律约束力的2030年气候和能源目标的意愿。此外,2020年后合法持续性的降低将导致欧盟企业安全感大幅降低,造成投资减少并干扰甚至扼杀欧洲迈向低碳经济的前进之路。一旦这一过程开始,政治上四分五裂的欧盟将无力停止它,至少在可预见的未来无力停止。

另一个较有希望的情景是对气候变化问题的理解发生了根本性转变,潜在解决方案位于何处亦然。可以预见新的自下而上的方法将在排放越少越好这一基本原则的基础上出现——但也才仅仅初露端倪。

为了确保这一结果,欧盟必须开始准备B计划,着重于即将到来的气候政策范式变迁。该计划将强调通过建立全球气候条约或长期全球目标实现重大进展——世界最大经济体减少碳排放。

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新范式能捍卫现有监管和外交工具(比如碳排放交易)的合法性,但欧盟还必须重新考虑应用框架。发达和发展中国家(所谓的“俱乐部”)之间灵活的、基于��励的合作计划将日益重要,能否取得进展取决于美国、中国和印度等排放大户的合作。

未来,欧盟必须把气候变化首先作为政治问题,而不是最为科学目标来抓。只有调整国际制度的实践约束才能让欧盟坚持经济转型、保持国际影响力,为遏制全球变暖贡献力量。