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Die Verringerung der Armut und Ungleichheit in den USA

CAMBRIDGE – Angesichts dessen, dass in nur sechs Monaten in den USA der Präsident und der Kongress neu gewählt werden, ist es an der Zeit, die Programme der Regierung zur Hilfe für die Armen neu zu überdenken. Während der aktuellen Wahlperiode war die Sorge über das Thema der Ungleichheit weit verbreitet. Um dieses Problem zu lösen, sollte nicht der Erfolg bestraft, sondern die Armut reduziert werden.

Die Regierung der Vereinigten Staaten gibt heute über 600 Milliarden Dollar jährlich für Programme aus, die den Armen helfen sollen. Dies entspricht etwa 4% des US-amerikanischen BIP. Die Hälfte dieser Ausgaben sind für Gesundheitsprogramme wie Medicaid und die Subventionen der Gesundheitsversicherung des Affordable-Care-Gesetzes von 2010 (die so genannte Obamacare). Die andere Hälfte geht an ein komplexes Bündel von Programmen wie Lebensmittelmarken, Wohnungssubventionen, Steuergutschriften auf Erwerbseinkommen und Geldzuwendungen.

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Dabei betragen die Gesamteinnahmen der US-Regierung aus der Einkommensteuer weniger als 9% des BIP, was bedeutet, dass mit den 4% fast die Hälfte für solche bedarfsgeprüften Programme ausgegeben wird. Die Ausgaben für diese Programme sind auch höher als die Rüstungsausgaben (3,3% des BIP) und die 3,3% des BIP, die für alle anderen optionalen, nicht verteidigungsbezogenen Programme ausgegeben werden.

Aber trotz dieser hohen Kosten liegt der Anteil der Bevölkerung, der in Armut lebt, mit offiziell geschätzten 15% etwa ebenso hoch wie vor 50 Jahren. Experten sind sich allerdings darüber einig, dass die Armutsmaßstäbe der Regierung die Fortschritte, die gemacht wurden, nicht korrekt wiedergeben, da die offiziellen Statistiken nur das Geldeinkommen berücksichtigen und fast alle anderen Transferleistungen der Regierung ignorieren.

Viele, die arm sind oder sonst arm wären, bekommen auch Zuwendungen der Sozialversicherung für Rentner und Überlebende oder über Medicare für Behinderte und über 65-jährige. Da der Anspruch auf Leistungen dieser Programme unabhängig von Einkommen oder Vermögen ist, werden die entsprechenden Ausgaben in der Messung der Zahlungen für die Armen nicht berücksichtigt.

Der bestehende Ansatz der Armenhilfe bedarf einer Reformierung. Unzählige, sich überschneidende Programme mit unterschiedlichen Berechtigungsregeln machen es den Armen schwer, die Übersicht zu behalten, geben schlechte Arbeitsanreize und kosten die Steuerzahler unnötig Geld.

Das größte der zehn großen bedarfsgeprüften Programme ist das Programm zur Lebensmittelsubventionierung, das heute SNAP (Supplemental Nutrition Assistance Program, Hilfsprogramm zur Ernährungsergänzung) genannt wird. Im Rahmen dessen erhalten etwa 46 Millionen Menschen, etwa ein Siebtel der US-Bevölkerung, monatliche Zuwendungen in Gesamthöhe von 75 Milliarden Dollar jährlich. Trotz dieser großen Verbreitung schätzt die Regierung, dass nur etwa 70% der Berechtigten auch wirklich unterstützt werden.

Die Berechtigung für SNAP-Zuwendungen ist auf Haushalte mit Einkommen unterhalb von 130% der Armutsgrenze oder etwa 1.700 Dollar im Monat für eine dreiköpfige Familie beschränkt. Da die Berechtigung durch die Arbeitsaufnahme eines zweiten Erwachsenen wegfallen würde, wirkt das Programm der Arbeitsmotivation entgegen und verringert die Einkommen, die durch Arbeitslohn erzielt werden.

Obwohl SNAP als Ernährungsprogramm beschrieben wird, ist der durchschnittliche Zuwendungsbetrag von 130 Dollar im Monat viel geringer als das, was diese gering verdienenden Haushalte für Nahrungsmittel ausgeben. Daher hat das Programm eher den Charakter einer Geldzuwendung. Als solche dominiert sie das Programm, das von Präsident Bill Clinton gestartet wurde, um Zahlungshilfen mit deutlichen Restriktionen zu belegen.

Als Clinton 1996 erklärte, er werde „die Wohlfahrt, wie wir sie kennen, beenden“, entwickelte er gemeinsam mit dem Kongress das Programm „Temporary Assistance for Needy Families“ (TANF, Zeitweise Unterstützung für bedürftige Familien), das die Empfänger zur Arbeit verpflichtet und den Anspruch während des gesamten Lebens auf 60 Monate beschränkt. Als Ergebnis dieser Bedingungen ist das 17-Milliarden-Dollar-Programm geschrumpft und hat nur noch eine Teilnehmerrate von weniger als 50% der berechtigten Haushalte.

Wie können Programme für Arme so verändert werden, dass die Teilnahme erhöht und negative Effekte auf Arbeitsanreize verhindert werden? Eine schlechte Idee, die eine überraschende Menge an positiver Aufmerksamkeit bekommt, ist der sogenannte Universale Einkommenszuschuss: genug Geld für alle Haushalte (unter dem Alter von 65), um sie über der Armutsgrenze zu halten, auch wenn sie über kein weiteres Einkommen verfügen. Der Betrag für die einzelnen Haushalte würde von der Anzahl von Erwachsenen und Kindern abhängen, aber nicht vom Einkommen oder Vermögen des Haushalts.

Diese bedingungslose Zahlung würde das Problem, alle US-Bürger aus der Armut zu befreien, erfolgreich lösen. Aber es wäre unhaltbar teuer. Selbst wenn es bis auf die Gesundheitsprogramme alle bedarfsgeprüfte Programme für die Armen ersetzen würde, würde es netto über 1,5 Billionen Dollar im Jahr oder über 9% des BIP kosten. Ohne das Defizit zu erhöhen, wäre dazu eine Verdoppelung der persönlichen Einkommensteuer nötig. Also ist der Universale Einkommenszuschuss definitiv ein Rohrkrepierer.

Die beste Art, den Armen zu helfen, ist der Plan zur negativen Einkommensteuer, der ursprünglich von Milton Friedman (dem konservativen Ökonomen an der Universität von Chicago) und James Tobin (dem liberalen Ökonomen an der Yale-Universität) vorgeschlagen wurde. Alle Haushalte unter 65 Jahren würden demnach einen Geldbetrag erhalten, der sie, wenn sie kein anderes Einkommen haben, von der Armut befreien würde, aber der gezahlte Betrag würde im Zuge ihres steigenden Haushaltseinkommens nach und nach gesenkt. Oberhalb einer bestimmten Grenze würde der Haushalt wie bereits heute eine Einkommensteuer zahlen; unterhalb dieser Grenze wäre die „Steuer“ negativ.

Der Rückgang der Zahlungen könnte so gewählt werden, dass Fehlanreize minimiert und trotzdem der Lebensstandard des Haushalts geschützt würde. Die Gesundheitsprogramme für die Armen würden weiterlaufen.

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Es gibt zwar keine perfekte Lösung des schwierigen Problems der Armutsbekämpfung, aber einige Lösungen sind besser – oft viel besser – als andere. Die negative Einkommensteuer könnte der beste Weg sein, Einfachheit mit Inklusivität und geringen Kosten für die Steuerzahler zu verbinden.

Aus dem Englischen von Harald Eckhoff