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灾难与发展

纽约—12月6日,当黑格比台风在菲律宾登陆时,对夺走6,300多条生命的海燕台风的记忆犹新。根据联合国的统计,黑格比登陆前,227,000个家庭——超过一百万人——提前疏散。这场本年最强烈之一的台风造成大约30人死亡。所有的因灾死亡都是一场悲剧,但这一数字没有变得更高这一事实印证了菲律宾在自然灾难准备方面的努力成果。

作为联合国发展计划署(United Nations Development Program)署长,我在第一现场目睹过全球灾难所造成的破坏和悲伤。本世纪以来,有一百多万人因为黑格比和其他大灾难而丧生——如2010年的海地地震,造成的总经济损失接近2万亿美元。

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这些损失是悲剧性的,但也是可以避免的。它们提醒我们,灾难预防并非可选择的奢侈品;它是一个持续的、密集的过程,是拯救生命、保护基础设施和捍卫发展的必要条件。

投资灾难预防的理由很简单。如果国家预计会经历自然风险,比如破坏性暴风季或大地震,那么投资时间和资源用于为冲击做好准备就能够拯救生命、保护社会免受其他损失。

不幸的是,政府常常将其他事项置于比灾难预防更加优先的地位。其他投资往往更加优先,而在历史上,出资者对紧急援助也远比灾前预防更加热衷。所实施的措施往往是孤立而零碎的,而不是作为更大的系统性降低风险计划的一部分。

这需要改变。菲律宾等国家继续表明,投资于灾难预防——特别是作为更大的降低风险计划的一部分——能带来好处。黑格比台风就是最新证明。

菲律宾政府快速有效的应对拯救了大量生命。但很重要的是,菲律宾政府的措施绝不仅仅是对即将到来的风暴启动紧急响应。菲律宾政府的措施使一整套全国性完整计划的一部分,这一计划实施已有多时。官员明智地承认菲律宾的脆弱性,并致力于筹集构建恢复力所需要的资源和资本。

菲律宾将预防作为降低灾难风险总战略的核心要素。在过去十年中,菲律宾当局提高了警惕,成立并强化了灾难管理机构,并致力于过去灾难(包括海燕台风)的重建工作。全国和地方灾难计划得到了改善,开发出标准化操作程序,早期预警系统也已就位。最终结果是菲律宾应对灾难的表现焕然一新。

联合国发展计划署以及整个联合国体系都支持政府更加强调通过强化计划和按需行动的机构能力以降低灾难风险的措施(包括灾难预防)。除了支持救灾,关键之处在于国际社会帮助引入在灾难到来之前就开始响应的基本程序。

比如,第一反应部队需要训练和工具。必须利用风险评估和事实模拟提前规划和建立紧急住所和疏散路径。如果预计社区需要用到可得资源,就需要将它们纳入紧急计划的设计和开发中。降低风险(包括预防)首先应植根于响应式治理。

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2015年3月,新的全球减灾框架将在日本仙台达成。一个关键点是代表们要推进让预防和拯救生命成为可能的转型变革。此外,降低风险还需要被纳入可持续发展战略中。

菲律宾可以提供一个榜样。这个群岛国家永远位于热带风暴的路径上。官方对此毫无办法。但他们可以做的——也确实做了的——是强调降低风险和强化预防,从而拯救无数人的生命、构建更强的恢复力。这是我们所有人都应该学习的经验。