A homeless encampment made of tents and tarps lines the Santa Ana ROBYN BECK/AFP/Getty Images

投资于减贫

伯克利—经美国总统特朗普在去年12月签署成为法律的税收立法将大大提高不平等性和联邦预算赤字。但它——以及2月实施的预算立法——也隐含了两个帮助州和地方政府解决美国后进群体的需要的计划。

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新税法给了私人投资慷慨的激励投资于困难城市和农村地区;而预算方案中的一条条款将建立竞争性拨款计划帮助各州为“成功后支付”合同提供资金。这两个概念都源自克林顿和奥巴马总统的民主党政府;但它们能够为州和地方政府赋权(依靠公私合作实现)并鼓励严格的影响评估,这吸引了国会共和党的支持。

税法中鼓励私人投资于困难地区的条款主要是建立“机会区”(Opportunity Zones,OZ,这个词30多年前由纽约州州长马里奥·库默(Mario Cuomo)首次提出)。OZ计划授予美国州长权力指定最多25%的低收入人口普查区(个体贫困率不小于20%,中位家庭收入低于州或领地平均水平的80%)为OZ。

接着,私人投资者被授予极大的税收激励通过“机会基金”(Opportunity Funds,OF)将未实现资本利得再投资于OZ。OF可以选择向投资者提供的资产的性质(风险/回报情况),但必须以公司或合伙公司的形式进行,至少将90%的资本投资于OZ。

投资于OF的个人可获得多项税收优惠。其中包括未实现资本利得的暂时性税收递延;从OF中获得并再投资的资本利得税的逐步提升;以及对持有十年或以上的OF的资本利得永久性免税。布鲁金斯学会的最新报告估算“高税州和获得短期资本利得的个人每投资100美元能够避免7.50美元的税收,即使在不考虑他们的OZ投资回报的情况下也是如此。”

尽管如此,OZ计划也不是没有风险,在很大程度上要取决于它如何实施。有可能OF将转移而不是发展低收入地区,而收益的大头将流向已经在有资格获得OZ认定的地区有投资项目的投资者和开发者。该佳话强调资本升值也有可能导致房产价格上涨,进而推高租金,让低收入房客不得不搬家。

此外,和克林顿政府1994年所引入的“赋权区”(Empowerment Zones)不同,OZ计划不包括拨款、贷款担保和其他财政工具为培训、基础设施、经济适用房和本地服务等投资融资。对这些地区的投资是本地社会经济发展的关键,即使它们对私人资本并不具有特别的吸引力。

为了确保计划能够惠及困难社区,而不仅仅是富有的投资者,州长们必须在将低收入邮政编码指定为OZ时谨慎选择。幸运的是,加利福尼亚科罗拉多和其他几个州都已经制定了透明开放的流程来辨别最困难的投资准备就绪地区。在其他州和领地做同样的事情时,它们应该着眼于关键因素,如儿童贫困率、教育和培训机会质量、影响经济发展的基础设施和交通条件等。

州和领地还必须让税收制度与联邦税法一致,特别是如果它们目前将资本利得作为普通所得征税的话(比如加利福尼亚州)。最后,它们需要提供透明一致的结果报告,不仅要衡量财务回报,也要衡量对经济发展和减贫的影响。领先的“影响投资”企业,如DBL PartnersOmidyar NetworkBridges 等,已经开始为自身的投资提供此类全面报告;而影响管理计划(Impact Management Project,一家企业联盟)能够提供更多的指引。

有望给低收入社区带来机会的2018年两党预算法案的新条款是依结果支付的社会影响合作法案(SIPPRA),该条款成立了一只1亿美元规模的联邦基金为州和地方政府的成功后支付(PFS)合同提供支持。在PFS合同中,政府从投资者手中筹集私人资金,用这些资金支付外部组织(通常为非营利性质)以提供重要的社会服务。

这一方法使政府能够筹集原本不会被用于支持这些服务的私人资本,并通过与有资历的提供者合作来降低成本,实现可衡量的结果。纳税人不必承担财务风险,因为政府只在承包商达到了事先确定的目标后才会向投资者支付回报。

除了为州和地方政府提供获得可投资私人资本的渠道,成功后支付合同还鼓励无风险的公共政策试点。州和地方政府作为“民主实验室”,能够针对贫困社区的持久性问题尝试创新方案。一些州和当政府已经开始在应对累犯、母婴健康、流离失所劳动力培训等问题上进行尝试。

此外,由于成功后支付合同必须经指标和独立评估的确认,因此很容易就能看出哪些试点取得了成功,哪些以失败告终。目前,在美国和全世界据估计有4亿美元私人资本已经投资于大约198个此类项目。在迄今为止所报告的27个完成的项目中,只有一个项目没能实现目标并向投资者支付回报。

尽管成功后支付合同仍处于襁褓阶段,可能包括复杂又漫长的谈判,但它们有希望改变州和地方政府拨款、实现和评估社会服务计划的方法。现在,我们希望SIPPRA能够加速这一转变。

关键仍然在于实施。SIPPRA要求合同需要经竞争投标才能授予,申请者需要提供详细的结果目标、成本-收益预测以及自己的配套资金;但它不具体规定资金应该投资于哪里。这些决定应该由申请SIPPRA支持的州和地方政府做出。

综合起来,OZ和SIPPRA将让更多私人资本流向最困难社区的大部分后进人口所面临的问题。我们为这些新政策鼓掌,它们建立在美国的进步历史和联邦结构的基础上。

http://prosyn.org/I6zvtaz/zh;

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