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增长政策的蜕变

发自剑桥—直以来发展政策都会被划分为两种类型。一种方法直接针对穷人,着力通过收入支持、健康和教育干预以及增加获取信贷机会来缓解单个家庭的贫困状况;另一种则专注于借助全面性宏观经济和贸易政策或法律和监管改革来增加经济机会和提升整体生产力。人们将第一种称之为社会政策,第二种为增长政策。

这两类政策通常是互补的。总量增长不一定能惠及所有人(尤其是穷人),因此即便增长政策做得再好也需要出台一些脱贫项目。但有时这两种政策也被视为可以互相替代的两者。

比如说,越来越多的随机政策实验应用使分析家们能够以宏观经济或整体经济政策很少能做到的方式去探究与各类社会政策(如现金补助或教育和健康干预措施)相关的因果证据。这反过来又令许多学者和从业者调低了增长政策相对社会政策的实际价值。

这种做法是错误的,因为贫困的真正决定因素可能跟贫困家庭和社区还有一定距离。经济发展需要生产性非农就业。如果想提高民众收入,那么增加城市就业机会或者鼓励从农村向城市地区迁移或许比帮助提升耕作技能或提供现金补助更为有效。

事实上工业化历来都是减少贫困的关键。但工业化带动的经济增长所产生的好处往往需要一定时间才能渗透到底层。在英国工业革命时期城市工人的生活条件在近一个世纪里只获得了微小改善甚至毫无提升,直到工会兴起和其他制度性变革纠正了劳资双方之间的权力不平衡状态后才得以改观。而近几十年间亚洲四小龙和中国的快速、出口导向型工业化进程大大缩短了这一进程,在创造增长奇迹的同时也催生了脱贫奇迹。

有一些明显迹象表明我们现正步入一个新的时代,在这个时期工业化将无法再像以往那样把整体经济生产力增长的好处有力散播开来。各类全球创新趋势已经大大降低了制造业吸收低技能劳动者的潜力。在这些行业中劳动力在附加值中的份额已经迅速下降——尤其是对这类劳动者而言。

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虽然全球化加速了制造业从发达经济体向发展中经济体的转移,但全球价值链充其量只是一个创造良好就业机会的薄弱载体,一方面因为它们是技能和资本密集型技术的传输带,另一方面其商业模式都基于进口投入品且与当地经济缺乏融合。发展中经济体中那些具备全球竞争力的制造业越来越像飞地一样运作,类似于高度资本密集型的出口导向型采掘业。它们可能会刺激出口,提高经济中一小部分人的收入,但却无视了大多数劳动者,特别是受教育程度最低的那一部分人。

这种增长模式不仅在公平或脱贫方面存在缺陷,同时也无法推动多少增长,因为这些生产率更高的活动不能涵盖更大的经济份额。正如资源丰富型经济体极少能实现长期增长(除非贸易条件持续向好)那样,工业化模式也不再能产生快速且持续的经济增长。

那么今天的增长模式应当呈现何种面貌呢?跟往常一样,对人力资本和基础设施的投资以及更优良的体制仍然是实现长期经济收益所必不可少的,也都是后进国家追赶富国经济的基本要素。但是一个名副其实的增长战略必须提高现有劳动力的生产力,而不是把注意力放在这些投资未来可能催生的劳动力上。

发展中国家在提高农业生产力以及从传统作物到经济作物或出口作物的多样转化方面仍有很大潜力。但即使有了更高产的农业,年轻劳动者们仍将继续离开农村涌入城市地区——事实上这也是农业增产的结果。只不过他们不会在工厂工作,而是在非正规且生产力低下的服务业微型企业中就业,同时也没什么发展前景。

因此下一代的增长政策将必须着眼于这些服务业并设法提高其生产力。虽然在现实中很少有非正规企业能成长为“明星企业”。但通过提供一系列公共服务(在技术、商业计划、法规和特定技能培训方面的帮助),政府可以释放其中那些更具创业精神者的增长潜力。这些服务的提供可以以政府监督和软性就业目标为条件,并将促成积极的自我选择,因为只有那些能力较强的微型企业才会选择签约接受政府的援助。

传统上东亚式产业政策针对的是那些最有可能成为出口商的大规模高生产力制造企业。而未来的“产业政策”将不得不把重点放在较小的服务业公司上——这些公司一般不太可能成为出口商。这种针对低生产力部门的新一代产业政策既能提升城市贫民的生活水平,又能提高经济中那些劳动力吸收型部门的生产力。

由此产生的一个潜在影响就是社会政策和增长政策将日益重合。能实现可持续脱贫和强化经济安全性的最佳社会政策就是要为处于技能分配底层的劳动创造更多更好的工作。换句话说,社会政策必须像关注家庭一样关注企业。而新的全球和技术大背景意味着如今只有通过提高雇用大部分穷人和中下阶层的小型非正式企业的生产力才能实现经济增长。至此发展政策也终于实现了统一。

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