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Die neue Haushaltsrealität

PARIS – „Wenn sich die Tatsachen ändern, ändere ich auch meine Ansichten. Und was tun Sie, mein Herr?“Angeblich war dies die Antwort von Keynes auf die Kritik, dass er seine Meinung über die politische Antwort auf die Große Depression geändert hatte. Pragmatismus dieser Art ist nicht wirklich üblich: Politische Ansichten sind oft durch erhebliche Trägheit gekennzeichnet. Zu oft bleiben die Perspektiven von heute durch die Tatsachen von gestern geprägt.

Ein typisches Beispiel dafür ist die Haushaltspolitik. Dort haben sich die Tatsachen auf zwei wesentliche Arten geändert: Erstens sind die langfristigen Kreditkosten für souveräne Staaten außergewöhnlich niedrig. Ende Oktober betrug die jährliche Rendite der Staatsanleihen Frankreichs, also eines Landes mit einer Verschuldungsquote von fast 100% des BIP, bei zehnjähriger Laufzeit 0,5% und bei fünfzigjähriger Laufzeit 1,6%. Auch Italien und Spanien, die vor fünf Jahren von den Investoren noch gemieden wurden, können jetzt fünfzigjährige Anleihen ausgeben. Solange die hohe Nachfrage nach Staatsschuldenpapieren anhält (wie lang dies der Fall ist, ist unter Ökonomen umstritten), ist dies eine noch nie dagewesene Gelegenheit zur Finanzierung öffentlicher Investitionen.

 1972 Hoover Dam

Trump and the End of the West?

As the US president-elect fills his administration, the direction of American policy is coming into focus. Project Syndicate contributors interpret what’s on the horizon.

Ein Schlüsselfaktor bei der Entscheidung für eine eventuelle Verschuldung besteht dabei in der Differenz zwischen der nominalen BIP-Wachstumsrate und dem Zinsniveau: Ist diese negativ, können die Schulden leicht zurückgezahlt werden, da das Nominaleinkommen schneller wächst als die Zinslast. Wenn man die (ziemlich erbärmliche) Vergangenheit als Messlatte nimmt, ist es schwer zu glauben, dass das französische Nominal-BIP in den nächsten zehn Jahren weniger als 0,5% im Jahr wachsen wird: Von 2005 bis 2015 lag der Durchschnitt bei 2,1%. Also sind niedrige Zinsen eine Gelegenheit, die nicht verpasst werden sollte.

Die zweite Art, auf die sich die Tatsachen verändert haben, besteht im enttäuschenden Produktionswachstum. In seinem jüngsten Weltwirtschaftsausblick stellt der Internationale Währungsfonds fest, dass trotz Ölpreisverfall und vorteilhafter geldpolitischer Bedingungen die Produktion und die Investitionen in den Industrieländern in den letzten zwei Jahren dauerhaft hinter den Erwartungen zurückgeblieben sind. Insbesondere in der Eurozone sind die Aussichten wenig beeindruckend: Der IWF erwartet, dass das Produktionswachstum von 2% im Jahr 2015 auf 1,7% im Jahr 2016 und 1,5% im Jahr 2017 zurückgeht.

Während das Anleihenkaufprogramm der Europäischen Zentralbank an seine Grenzen stößt, könnte ein investitionsorientierter Haushaltsstimulus zu einem Ausgleich dieser Schwäche beitragen. Auch könnte dadurch die von den Sparmaßnahmen der letzten Jahre verursachte Mangel bei den öffentlichen Investitionen in einigen Ländern umgekehrt werden.

Aber während sich die Tatsachen geändert haben, sind die Ansichten gleich geblieben. Die meisten Regierungen verwenden finanziellen Vorteile aufgrund niedriger Zinsen nicht für umfassende Investitionsprogramme, sondern dafür, etwas mehr auszugeben oder die Steuern zu senken. Der IWF sieht die strukturelle Haushaltslage in der Eurozone und in den Vereinigten Staaten im Jahr 2017 etwa auf dem gleichen Niveau wie 2014. Manche Länder wie Großbritannien befinden sich immer noch in einer Phase der Haushaltsstraffung. In Italien findet eine expansive Phase statt, aber das Land wird von der Europäischen Union dafür kritisiert, seine Verpflichtungen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts nicht einzuhalten. Alles in allem gibt es keine erkennbare Bewegung in irgendeine Richtung.

Aber gibt es tatsächlich haushaltspolitisches Handlungspotenzial? Bei öffentlichen Bruttoschulden von fast 100% des BIP in den USA, Großbritannien und der Eurozone und noch deutlich mehr in Japan (obwohl die Nettoschulden dort weniger beängstigend sind) besteht zugegebenermaßen Grund zur Besorgnis. Die Marktstimmung kann sich schnell ändern, und einige europäische Regierungen können sich noch daran erinnern, wie sie 2010-2011 nach einer Haushaltsexpansion zu einem überstürzten Kurswechsel gezwungen wurden. Die Haushaltsdisziplin lediglich aufgrund der Annahme zu lockern, dass die niedrigen Zinsen für immer anhalten, wäre sicher nicht ratsam.

Die Lösung besteht in einem Ansatz, der die Fortführung der Haushaltskonsolidierung (mit dem Ziel einer stetig fallenden Schuldenquote) mit besonderen Investitionsprogrammen kombiniert, die zu den außergewöhnlich niedrigen Zinsen finanziert werden. Dies würde das Ziel der mittelfristigen Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen erfüllen und gleichzeitig das Zinsniveau als einmaligen Anschub nutzen, um wichtige Investitionen durchzuführen und das Wachstumspotenzial zu stärken.

Es gibt einige Arten von Investitionen, die es wert sind, getätigt zu werden. In einigen Ländern – insbesondere den USA – benötigt die Infrastruktur eine deutliche Aufwertung. In anderen wie Spanien und Frankreich sollte der Schwerpunkt auf dem menschlichen Kapital liegen und die Verbesserung der Leistung von Schulen und der Fähigkeiten der Arbeitnehmer im Vordergrund stehen. Ländern, die in Reformen investieren müssen, könnte durch Haushaltsunterstützung dabei geholfen werden, politische Hindernisse zu beseitigen, die dem institutionellen Wandel im Wege stehen. Und in so gut wie allen Ländern steht die Abmilderung des Klimawandels durch Investitionen in erneuerbare Energie, Gebäudeisolierung und kohlenstoffarme Transportsysteme an erster Stelle. In vielen Bereichen könnten gut gewählte Investitionen – beispielsweise die Verbesserung der Ausrüstung und Informationssysteme im Gesundheitsbereich – sogar zu einer zukünftigen Einsparung öffentlicher Ausgaben und damit zur Stärkung des langfristigen Haushaltszustands führen.

In der EU, so wird manchmal behauptet, bestehe der beste Weg zur Mobilisierung dieser Investitionen darin, die Kapitalausgaben nicht in den Stabilitäts- und Wachstumspakt mit einzubeziehen, sondern nur die Bilanzen der aktuellen Ausgaben zu überwachen. Dies wäre keine angemessene Lösung. Herkömmliche öffentliche Investitionen sind oft weniger wertvoll als Ausgaben für Ausbildung oder institutionelle Verbesserungen und können dazu führen, dass „weiße Elefanten“ von zweifelhaftem sozialen Wert finanziert werden. Darüber hinaus gibt es unter normalen wirtschaftlichen Bedingungen kaum Argumente dafür, Kapitalausgaben gesondert zu betrachten. Was im Rahmen der aktuellen Nullzinsumgebung möglich ist, sollte nicht in die Zukunft fortgeschrieben werden.

Statt dessen sollten die Regierungen jetzt Kredite aufnehmen, um besondere physische und institutionelle Investitionsprogramme zu finanzieren, die über die nächsten fünf Jahre ausgeführt werden. Diese Programme müssen klaren Zielen und einer strikten Verwaltung unterworfen sein. In der EU sollten sie von den Regeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts befreit sein, aber von der Europäischen Kommission daraufhin überprüft werden, ob sie zur Verbesserung des Wachstums und der mittelfristigen haushaltspolitischen Nachhaltigkeit beitragen. Und sie müssen so strukturiert sein, dass sie, wenn sich die Anleihemärkte normalisieren und die Zinsen wieder auf ein historisch normales Niveau steigen, unterbrochen werden können.

Fake news or real views Learn More

Von der falschen Ansicht, zwischen haushaltspolitischer Verantwortlichkeit und wirtschaftlicher Revitalisierung wählen zu müssen, müssen wir uns befreien. Die Tatsachen haben sich verändert. Wir können beides gleichzeitig tun.

Aus dem Englischen von Harald Eckhoff