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新财政现实

巴黎—“事实变化时,我就改变观点。您呢,先生?”据说凯恩斯如是回应关于他改变应对大萧条的政策立场的批评。这种务实主义并不如此常见:政策观点常常存在惊人的惯性。今天的角度经常受昨天的事实影响。

财政政策就是如此。事实发生了两个方面的重大变化。首先,对主权国家来说,长期借贷成本非常低。10月底,公债水平眼看就要打到GDP的100%的法国所发行的政府债券年收益率为:十年期债券0.5%,50年债券1.6%。五年前根本不受投资者待见的意大利和西班牙也能在市场上发行50年债券。只要对政府债务证券的高需求维持下去(经济学家对此存在争论),就能为公共投资提供前所未有的融资机会。

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一个决定是否借贷的关键因素是名义GDP增长率和利率之差:如果这个差为负,债务就很容易偿还,因为名义收益增长快于利息负担。用(相当悲惨的)过去作为标准,难以置信未来十年法国名义GDP增长会低于0.5%:2005—2015年平均名义增长率为2.1%。因此,低利率是不容错过的机会。

第二项改变的事实是产出增长一直令人失望。在最新版《世界经济展望》中,国际货币基金组织(IMF)指出,尽管石油价格下跌、货币条件有利,但过去两年发达国家的产出和投资仍持续低于预期。欧元区的前景尤其惨淡:IMF预计产出增长将从2015年的2%放缓至2016年的1.7%和2017年的1.5%。

欧洲央行的资产购买计划已经接近极限,投资导向的财政刺激有助于扭转这一弱势。财政刺激还有助于扭转不少国家近几年来因为财政紧缩而导致的公共投资剧降。

但是,事实已经改变,但观点没有。总体而言,政府利用低利率所隐含的好处略微增加支出或降低税收,而没有实施全面投资计划。IMF预计2017年欧元区结构性财政余额与2014年大致相当。美国也是如此。一些国家,如英国,仍处于财政紧缩阶段。意大利正在进行财政扩张,但欧盟批评它不遵守增长与稳定公约(SGP)承诺。总体而言,两个方向都没有表现出明显的势头。

但真的存在行动的财政空间吗?美国、英国和欧元区总公债水平接近GDP的100%,日本更是要高得多(尽管净债务没有那么吓人),着实令人担忧。市场情绪可能迅速改变,一些欧洲政府仍然记得2010—2011年它们是如何在实施财政扩张之后由陡然被迫改变方针的。认定低利率会永远持续下去,因此放松财政纪律是非常不明智的。

解决办法是“组合拳”:一方面继续保持财政整合,目标是让债务-GDP之比稳步下降;;另一方面,利用极低利率为特别投资项目融资。这有利于公共财政可持续性的中期目标,同时将利率水平视为一次性意外之喜,利用它完成重点投资和强化增长潜力。

有几种类型的投资值得进行。在一些国家——特别是美国——基础设施需要重大升级。

另一些国家,如西班牙和法国,应该将人力资本作为重点,并强调改善学校教育表现和劳动力技能。对必须投资于改革的国家来说,预算支持有助于克服制度变迁的政治障碍。通过投资于可再生能源、隔热建筑和低碳交通网络来减轻气候变化对几乎所有国家来说都是压倒性重点。在一些领域,精心挑选的投资项目——如医疗设备和信息系统升级——甚至可以减少未来公共支出,从而强化长期财政状况。

在欧盟,有时人们认为触发这些投资的办法是将资本支出剔除出SGP,只监督当前支出平衡。这不是合适的办法。钢筋混凝土公共投资的价值常常不如教育和制度改善支出,并且有可能最终被用于社会价值可疑的“白色大象”(无用之物)。此外,几乎没人提出在正常经济环境中单独处理资本支出。当前零利率环境的处理方法不应该永久化。

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反之,政府现在应该借钱为未来几年实施的特殊实体和制度投资计划融资。这些计划应该有明确定义的目标,并接受严格管理。在欧盟,这些计划应该免受SGP规则约束,但必须接受欧盟委员会评估,认定它们有利于改善中期增长和财政可持续性。它们还必须能够在债券市场条件正常化、利率回归历史水平时中止。

我们不应该成为预算责任和经济复兴二选一的财政选择的人质。事实已经改变。我们可以两者兼得。