US Secretary of State nominee Mike Pompeo testifies before the Senate Foreign Relations Committee JIM WATSON/AFP/Getty Images

谈谈秘密外交

发自剑桥——当新泽西州参议员罗伯特·梅内德斯(Robert Menendez)宣布他将反对迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)就任美国国务卿的提名时,他给出的理由是现任中央情报局局长的蓬佩奥未能披露自己曾在前不久的复活节周末作为特朗普总统的特使到过朝鲜。

在梅内德斯看来,特朗普政府可以为总统和朝鲜领导人金正恩之间的峰会做准备,但不应以这种出格而隐秘的方式。“如今我已不寄望所有外交谈判都是开诚布公的了,” 他在最近的一次演讲中指出,“但是我希望那个被提名当国务卿的人,当他与(参议院)委员会领导层谈话并被问到有关朝鲜的特定问题时,可以分享有关此次访问的一些见解。我认为我们国家的高级外交官都必须是坦率的。”

美国宪法赋予参议员(以多数票的形式)确认总统内阁提名人的责任。合众国的国父们想要确保那些承载着高度公信力职位的就任者能够充分胜任,但这不仅是来自于某个人的判断,还要由独立选举产生的参议院彻底审查一遍。

在履行其宪法义务时,参议员应仔细考虑如何能满足宪法所称的“建议和同意”标准。他们可能有着各种支持或反对提名蓬佩奥的合理理由。但蓬佩奥拒绝透露他从事过秘密外交的事实并不是其中之一。

无可否认,尽管秘密外交一直是美国外交政策的重要组成部分,但也备受批评。有人认为这是一种欺骗行为,破坏了美国民主所依赖的透明问责制度。其他人并不反对秘密外交本身,但他们认为维持合理程度的民主问责制要求至少得让一小部分国会领导人知情。在批评蓬佩奥即使在面对“委员会领导层”也未能做到“坦率”时,梅内德斯一并表达了上述两种忧虑。

然而美国秘密外交史(无论是在共和党还是民主党治下)则明确展现了它的优点。冷战期间最重要的外交突破——美中对话——就始于时任尼克松总统国家安全顾问的亨利·基辛格与中国国家总理周恩来之间的秘密谈判。基辛格1971年的绝密北京之行为第二年尼克松的历史性访问奠定了基础。而中美关系的升温则拉大了中国与苏联——美国的冷战对手——之间的分歧。

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同样,作为奥巴马总统标志性外交成就的2015年伊朗核协议也不可能在没有秘密谈判的情况下实现。2013年3月奥巴马派出两名国务院高级官员威廉·J·布恩斯(William J. Burns)和杰克·沙利文(Jake Sullivan)开始在阿曼与伊朗人展开秘密对话。鉴于两国外交关系已被切断超过30年,而且双方都是各自国内政治中的禁区,所以在公开场合进行初步谈判可能毫无作用。

很快这些秘密交流使得美国官员确信伊朗人是真心想进行正式谈判。两国谈判代表秘密草拟了最终成为《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action,即伊朗核协议)的大纲。该协议禁止伊朗重新处理钚或将铀浓缩至武器级别,从而断绝了伊朗成为核武国家的所有主要途径。它还取缔了2/3的伊朗离心机和98%的浓缩铀储备,建立了两国谈判以来以来最为深入的核查和检查制度。

与伊朗谈判实属不易,与金正恩的神秘王国谈判则更加艰难。美国和朝鲜在技术上仍然处于战争状态,因为自1950~53年朝鲜战争虽然以停火停战告终,但至今尚未达成任何正式和平条约。此外,过去两国之间达成了每一项无核化协议都遭到了撕毁,而且特朗普自上台以来就和金正恩嘴仗不断。在这种情况下,美国应该做的正是派出一位秘密特使赶赴平壤,为将来有成效的谈判奠定基础。

即便如此也仍然存在这样的问题:为何特使不愿将自己的工作知会参议院外交政策领导人,尤其是当他试图成为美国的首席外交官之时。一个答案是特朗普政府可能认为通知国会会让秘密谈判不再是秘密。在过去一年针对特朗普竞选团队与俄罗斯在2016年美国总统大选前勾结疑案的调查中,国会就个筛子一样什么秘密都兜不住,加之许多国会民主党人都明确表示他们将在所有事务上“抵制”特朗普。因此蓬佩奥有理由担心他在秘密会谈中的所见所闻会遭泄露,并反过来破坏峰会并夺走政府即将到手的政治胜利。

透明度和问责制仍然是美国的重要行为标准。但美国外交史表明保密往往是成功的关键。此外宪法还赋予总统在外交政策上的广泛自由。这就是为何梅内德斯的一些民主党同事可能会以政策为由反对蓬佩奥,却也为他访问朝鲜的消息感到高兴。正如康涅狄格州民主党参议员克里斯·墨菲(Chris Murphy)所说的那样,“坦白说一句,我很高兴特朗普政府能派出高层官员与朝鲜人就这一会议的一些决定因素展开讨论。”

墨菲是对的。反对某个国务卿提名可以有很多理由,但是未能透露本世纪最重要首脑峰会的秘密筹备会谈可不是其中之一。

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