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Das mexikanische Paradoxon

CAMBRIDGE – Wenige Volkswirtschaften stellen ein so großes Paradoxon dar wie die Mexikos. Nach einer Reihe gesamtwirtschaftlicher Krisen Mitte der 1990er Jahre setzte das Land kühne Reformen um, die ein hohes Wirtschaftswachstum nach sich hätten ziehen sollen. Es verfolgte einen Kurs makroökonomischer Besonnenheit, liberalisierte seine Wirtschaftspolitik, unterzeichnete das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA), investierte in die Bildung und setzte innovative Maßnahmen zur Armutsbekämpfung um.

In vieler Hinsicht waren diese Reformen erfolgreich. Mexiko stabilisierte sich gesamtwirtschaftlich, die Inlandsinvestitionen stiegen um zwei Prozentpunkte vom BIP, und die durchschnittliche Verweildauer in Bildungseinrichtungen erhöhte sich um fast drei Jahre. Die vielleicht deutlichsten Erfolge gab es in den Beziehungen zum Ausland. Die Exporte schossen von 5% auf 30% vom BIP in die Höhe, und der Anteil ausländischer Direktinvestitionen am BIP verdreifachte sich.

Doch dort, wo es zählt – bei der Gesamtproduktivität und beim Wirtschaftswachstum – verlief die Entwicklung enttäuschend. Seit 1996 liegt das Prokopfeinkommen im Schnitt deutlich unter 1,5%, und die Gesamt-Faktorproduktivität stagnierte oder ging zurück.

Falls es je ein Land gab, dem es bestimmt schien, das Aushängeschild der neuen Orthodoxie bei der wirtschaftlichen Entwicklung zu sein, war das Mexiko. Stattdessen fiel das Land sogar noch hinter die übrigen lateinamerikanischen Staaten zurück. Warum?

Ein großer Teil der Antwort hat mit dem extremen Dualismus innerhalb der mexikanischen Volkswirtschaft zu tun – einem Problem, das manchmal als die „zwei Mexikos“ bezeichnet wird. Die große Mehrheit der mexikanischen Arbeitnehmer ist nach wie vor im „informellen“ Sektor tätig, insbesondere in Unternehmen, wo die Beschäftigten keine Anstellungsverträge haben. Die Produktivität in diesen Unternehmen beträgt nur einen Bruchteil des Niveaus, das in großen, modernen, in die Weltwirtschaft integrierten Firmen herrscht.

Auffällig ist, dass sich dieser Dualismus während Mexikos Phase liberalisierender Reformen verschlimmert hat. Untersuchungen, die einer von uns (S. Levy) angestellt hat, zeigen, dass Unternehmen im informellen Sektor einen wachsenden Anteil der Ressourcen der Volkswirtschaft absorbieren. Das kumulative Beschäftigungswachstum zwischen 1998 und 2013 im informellen Sektor betrug enorme 115%, verglichen mit 6% in der formellen Wirtschaft. Beim Kapital betrug das kumulative Wachstum 134% im informellen Sektor und 9% im formellen Sektor.

Es scheint Mexiko nicht an wirtschaftlicher Dynamik zu mangeln. Die Hauptquelle des Beschäftigungswachstums sind die zahlreichen neuen Unternehmen. Doch scheint diese Aktivität nicht von der Art zu sein, die die Gesamtproduktivität erhöht.

Die Belege zeigen, dass viele Unternehmen mit geringer Produktivität überleben, während Firmen mit hoher Produktivität sterben. Die Heterogenität bei der Produktivität und die damit verbundene Fehlallokation haben im Handel, im Dienstleistungssektor und in der produzierenden Industrie gleichermaßen zugenommen. Die Folge ist eine stagnierende oder sinkende Gesamtproduktivität der Volkswirtschaft.

Es ist nicht ganz klar, warum der Strukturwandel wunderlicherweise das Wachstum verringert hat. Eine mögliche Erklärung ist Mexikos Parallelsystem der Sozialversicherung. Unternehmen und Arbeitnehmer im formellen Sektor müssen für Krankenversicherung, Rente und andere Arbeitnehmerleistungen zahlen. Aber weil die Arbeitnehmer diese Leistungen unterbewerten, ist das Ergebnis eine reine Steuer auf die formelle Beschäftigung.

Wenn dagegen Unternehmen und Beschäftigte dem informellen Sektor angehören, erhalten die Beschäftigten ein ähnliches Bündel an Gesundheits- und Rentenleistungen kostenlos. Das Ergebnis ist, dass die formelle Beschäftigung unabsichtlich pönalisiert und die informelle Beschäftigung subventioniert wird.

Eine weitere Möglichkeit, die mit der ersten einhergehen kann, ist, dass Mexikos rasche Öffnung für Importe eine Zweiteilung seiner Volkswirtschaft bewirkt hat: in eine relativ kleine Zahl technologisch fortschrittlicher, konkurrenzfähiger Gewinner und ein wachsendes Segment von Firmen insbesondere im Dienstleistungssektor und im Einzelhandel, die als Quelle der restlichen Beschäftigung dienen. In Ermangelung politischer Maßnahmen zur Förderung einer produktiven Entwicklung von der Art, wie sie in Ostasien eingesetzt werden, haben es die modernen Unternehmen möglicherweise nicht geschafft, schnell genug zu expandieren. Die Nutznießer der Globalisierung sind in der Regel jene Länder, die sie durch eine Strategie zur Förderung neuer Aktivitäten, eine Politik, die die Realwirtschaft gegenüber der Finanzwirtschaft begünstigt, sowie einer Folge von Reformen, die den Schwerpunkt auf Beschäftigung mit hoher Produktivität setzen, ergänzt haben.

Gleichgültig, welche dieser Sichtweisen richtig ist: Es scheint eindeutig, das Mexikos Problem nicht das Ergebnis gesamtwirtschaftlicher Instabilität, des Fehlens ausländischer Konkurrenz oder eines Mangels an Humankapital ist. Tatsächlich fällt die Bildungsrendite teilweise deshalb, weil das Angebot an qualifizierten Arbeitnehmern schneller gewachsen ist als die Nachfrage, da die meisten Unternehmen im informellen Sektor derartige Arbeitnehmer nicht benötigen.

Letztlich wurden die Auswirkungen der effizienzorientierten Reformen durch Faktoren – die Sozialversicherungspolitik und Unzulänglichkeiten des Marktes – ausgeglichen, die systematisch zu viele Ressourcen zu den informellen Unternehmen kanalisieren und Hürden für formelle Unternehmen aufbauen. Angesichts der provozierenden Rhetorik von US-Präsident Donald Trump dreht sich die Diskussion in Mexiko derzeit verständlicherweise um die Neuverhandlung von NAFTA. Doch damit die politischen Entscheidungsträger nicht am Ziel vorbeischießen, müssen sie, wenn dieser Prozess abgeschlossen ist, ihre Aufmerksamkeit den strukturellen Faktoren zuwenden, die das Wachstum in Mexiko behindern.

Es gibt hier zwei allgemeine Lehren für andere Entwicklungsländer. Erstens haben sich viele Volkswirtschaften schon zu lange darauf konzentriert, sich für den internationalen Handel zu öffnen, ausländische Direktinvestitionen anzulocken, die Preise zu liberalisieren und für eine gesamtwirtschaftliche Stabilisierung zu sorgen. Derartige Reformen funktionieren, normalerweise in Verbindung mit anderen, wenn sie einen produktivitätssteigernden Strukturwandel fördern. Wenn sie das nicht tun oder wenn ihnen andere politische Maßnahmen auf unerwünschte Weise entgegenwirken, werden die Ergebnisse enttäuschend sein.

Die zweite Lehre ist, dass Länder genau darauf achten müssen, wie die Sozialversicherungspolitik das Verhalten von Unternehmen und Arbeitnehmern beeinflusst. Trotz bester Absicht kann das Ergebnis sein, dass das Wirtschaftssegment mit geringer Produktivität subventioniert wird, während das produktivitätsstarke Segment besteuert wird.

Mexiko hat gezeigt, dass erfolgreiche Wachstumsstrategien nicht auf vorgefertigten Mustern aufbauen können. Vielmehr erfordern sie zielgerichtete, länderspezifische Reformen, die die tatsächlichen Hürden für den Ausbau moderner Sektoren ausräumen, und eine Sozialpolitik, die mit dem Strukturwandel kompatibel ist.

Aus dem Englischen von Jan Doolan