Italy's President Sergio Mattarella addresses journalists VINCENZO PINTO/AFP/Getty Images

La démarcation italienne

PARIS – Même si l’Italie s’est finalement dotée d’un gouvernement de coalition entre le Mouvement 5 étoiles (M5S) et la Ligue, les deux partis anti-système, il ne faut pas sous-estimer l’impact politique du veto mis par le président Sergio Mattarella à la nomination de Paolo Savona au ministère de l’Économie et des Finances. Eurosceptique affirmé, celui-ci avait ouvertement plaidé pour la mise en place d’un « plan B » de sortie de la monnaie unique, et Mattarella a fait valoir que sa nomination pourrait ouvrir la voie à cette sortie.

Savona se retrouve finalement à un poste de second rang, au ministère des Affaires européennes. L’affaire peut paraître close, mais il faut se rappeler le tollé initialement suscité par la décision de Mattarella. Le 28 mai Luigi di Maio, le chef de file du M5S, a réclamé la destitution du président, avant de faire marche arrière quelques heures plus tard. Matteo Salvini, celui de la Ligue, a appelé à de nouvelles élections destinées, disait-il, a servir de référendum sur la liberté ou l’esclavage de l’Italie. En France, Marine Le Pen, qui avait en 2017 tenté de se faire élire à la présidence de la République sur la promesse d’un abandon de l’euro, a dénoncé « un coup d’État ». Le choc a donc été violent.

Ce n’est pas la première fois que le maintien d’un pays dans la zone euro suscite un débat politique majeur. La question s’est posée, implicitement au moins, lors du referendum grec de 2015 sur les conditions de l’aide financière. En France, en 2017, Le Pen et Emmanuel Macron en ont explicitement débattu au cours de la campagne présidentielle. C’est en revanche la première fois que l’euro est la source directe d’un différend juridique sur la nomination d’un gouvernement.

Sur le moment, la hausse soudaine des taux des obligations d’État italiennes a bien traduit la dimension financière de l’affaire. Mais l’enjeu est plus profond. La décision de Mattarella signifie-t-elle que les électeurs ne peuvent plus remettre en question leur appartenance à la zone euro ? Quelle conception du choix démocratique cela traduit-il ? Ce sont là des questions fondamentales, lourdes de conséquences pour tous les citoyens européens.

Mattarella a été très clair sur les raisons de son choix. Il ne s’est pas opposé au droit des Italiens de remettre en question leur appartenance à la zone euro, mais il considère que pour cela, il aurait été nécessaire de conduire un débat ouvert, fondé sur des analyses sérieuses et approfondies, alors que le sujet n’a pas été au premier plan dans la campagne électorale du printemps. Dès lors que le Premier ministre choisi, Giuseppe Conte, et les dirigeants des partis qui le soutenaient avaient initialement refusé de proposer au poste controversé un autre candidat, le président a conclu que son devoir constitutionnel était de mettre son veto à la nomination de Savona.

En agissant ainsi, Mattarella a clairement tracé une ligne de séparation entre choix constitutionnels des choix politiques. Selon son raisonnement, les choix politiques peuvent être librement faits par tout gouvernement qui dispose d’une majorité parlementaire, et le président n’a aucun droit de les remettre en question. En revanche, les choix constitutionnels requièrent un processus de décision différent. En l’absence d’un tel débat, le devoir du président est de préserver le statu quo et d’empêcher qu’un choix aux conséquences graves puisse n’être que le fruit des attentes autoréalisatrices des marchés.

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Sur le plan des principes, la distinction fait tout à fait sens. Dans presque toutes les démocraties, la Constitution protège les droits humains fondamentaux, définit la nature du régime politique et attribue leurs responsabilités aux différents niveaux du gouvernement. Ces dispositions ne peuvent – heureusement – être à la merci d’un vote à la majorité simple du Parlement. Les constitutions peuvent être amendées, bien sûr, mais elles ne le sont souvent que lentement, et toujours à une majorité qualifiée ou, dans certains pays, par référendum. Cette inertie donne aux citoyens la garantie que ce à quoi ils tiennent le plus sera conservé.

Ceci soulève deux questions. Tout d’abord, quelles sont les matières qui ne relèvent que de la Constitution ? En Europe, l’appartenance à l’UE est inscrite dans la loi fondamentale de nombreux pays. La sortie ne peut en être décidée par le Parlement au travers de la procédure ordinaire. Mais le champ constitutionnel est plus vaste : d’un point de vue juridique, toutes les dispositions des traités européens en relèvent. Il serait évidemment absurde de s’opposer à des débats politiques sur les dispositions des traités de l’UE concernant, par exemple, la pêche ou les télécommunications, voire le cadre budgétaire qui prohibe les déficits excessifs. Les dispositions de ce type devraient relever de l’ordinaire législatif (expliciter cette distinction était l’un des objectifs du Traité constitutionnel rejeté en 2005). Mais comme la délimitation juridique entre ce qui ressortit au domaine constitutionnel et à celui des dispositions ordinaires est imprécise, il en résulte une confusion politique. On ne peut exiger des citoyens qu’ils sachent tous parfaitement ce qui appartient à l’une et à l’autre catégorie.

Deuxième question : quel type de procédure devrait-on appliquer aux choix strictement constitutionnels ? L’article 50 du Traité de Lisbonne permet à l’UE, comme nous l’avons vu, de décider comment appréhender la décision du Royaume-Uni de la quitter. Mais la plupart des pays n’ont pas, dans leur Constitution, d’article qui définisse comment décider de se séparer de l’Union ou de ne plus utiliser l’euro. Kenneth Rogoff, de Harvard, a qualifié de « roulette russe pour les républiques » le choix du Royaume-Uni de confier à un référendum à la majorité simple l’avenir d’un partenariat de quarante-cinq années, car la procédure négligeait les contre-pouvoirs qu’une aussi lourde décision aurait nécessités.

Tant que l’appartenance à l’UE et à l’euro faisait l’objet d’un large consensus, ces distinctions n’intéressaient que les experts des questions juridiques. Ce n’est plus le cas, et le débat n’est sans doute pas près de se refermer. Il est donc temps que la distinction entre ce qui relève véritablement du domaine constitutionnel et les engagements européens qui ne sont pas de cette nature devienne explicite dans l’ordre politique de nos pays.

La ligne de démarcation tracée par le président italien est juste dans son principe : parce que la monnaie commune est une institution sociale fondamentale, par les liens qu’elle implique avec les autres pays partenaires, et en raison également des conséquences géopolitiques, économiques et financière majeures qu’aurait une éventuelle sortie, l’appartenance à l’euro doit relever du domaine constitutionnel. Mais la position de Mattarella aurait été mieux acceptée si ces considérations avaient été énoncées plus tôt. Le fait que sa décision ait été annoncée en plein conflit entre la présidence et les dirigeants de la majorité parlementaire a semé le doute sur sa légitimité et offert à ses opposants l’occasion de se placer sur le terrain moral.

La tâche vitale qui attend l’Europe est de réconcilier le droit de ses citoyens à faire des choix radicaux et le besoin de garantir que des décisions conduisant à des bouleversements constitutionnels fassent l’objet de délibérations suffisantes et suffisamment informées, d’un débat public qui se traduise par l’expression ferme et sans ambiguïté de la volonté populaire. Ni l’Union européenne ni l’euro ne doivent devenir des cages constitutionnelles, mais ils ne doivent pas plus être le jouet de décisions prises à la légère. Trouver un juste équilibre entre ces deux impératifs ne sera pas aisé. C’est cependant nécessaire.

Traduit de l’anglais par François Boisivon

http://prosyn.org/x2V7Dvz/fr;

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