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欧盟领导权之争的经验教训

柏林—这场争论可能没有什么启发性,但由欧洲理事会提名的领导欧盟的管理机构的候选人无疑令人印象深刻。如果欧洲议会批准,德国国防部长乌尔苏拉·冯·德·莱恩(Ursula von der Leyen)和比利时首相查尔斯·米歇尔(Charles Michel)将分别成为欧盟委员会和理事会的主席,西班牙外交部长约瑟·博雷利(Josep Borrell)将成为欧盟外交与安全政策的高级代表。接下来,在11月,克里斯蒂娜•拉加德(Christine Lagarde)将接替马里奥•德拉吉(Mario Draghi)担任欧洲中央银行(ECB)行长。

好消息是,在全球缺乏安全之际,上述每一位候选人都将增强欧盟的实力。坏消息是,欧盟自身将继续面临来自内部的重大挑战。填补高层领导职位的斗争导致了“领衔候选人”(Spitzenkandidaten)制度的取消—由欧洲议会中最大的政党集团选择欧盟委员会主席,并且众人认为不民主的幕后交也再次重现。这一改变的理由需要得到解释,否则欧盟的信誉可能受损。毕竟,“领衔候选人”制度是在2014年推出的,目的是反驳欧盟存在民主赤字的看法。

这场领导权之争还加剧了欧盟内部关于其合法性来源的观点之间的冲突。拥有强大议会文化的成员国认为,应该根据5月份的欧洲议会选举结果来挑选最高官员,而其他国家(如法国)则认为,行政经验远比与选举结果重要。设计一个被广泛接受的欧盟领导人遴选程序,自然是一个漫长的过程。尽管今年遭遇挫折,但在下一届选举中,仍应保留和融合“领衔候选人”制度的原则,增加由更强大的跨欧洲政党结构支持的跨国候选人名单。除此之外,欧盟还需要加强欧洲议会的作用。

许多欧洲议会议员对欧洲理事会未能提名任何一位“领衔候选人”深感失望,他们可能会投票反对冯·德·莱恩的任命,从而表达自己的背叛感。如果她的候选人资格被否决,接下来可能会出现长达数月的制度僵局。为了显示诚意,冯•德•莱恩应该尽早宣称她将致力于授予欧洲议会议员发起立法的事实性权利。在与欧洲委员会达成机构间协议后,这种改变将不需要对任何创始条约进行修订。此外,如果(任命)得到确认,冯•德•莱恩和意大利民主党(Democratic Party)新任欧洲议会主席戴维•玛丽亚•萨索利(David Maria Sassoli)应该建立一种与其前任让·克洛德·容克(Jean-Claude Juncker)和马丁•舒尔茨(Martin Schulz)同样密切的工作关系。但是,考虑到欧洲议会的新组成人员,他们应该让所有希望为建设一个更强大的欧洲而努力的议会团体的主席都参与进来。

欧洲议会议员们选择了萨索利而不是欧洲理事会自己的候选人前保加利亚总理谢尔盖•斯塔尼舍夫(Sergei Stanishev),这一事实表明,今年5月的欧洲议会选举已导致人们产生了对制度上自我主张的新渴望。然而,这次选举使得欧盟比以往任何时候都更加分裂。由于绿党、右翼民族主义者和自由派中间派的增加,欧洲人民党(EPP)和进步社会民主党联盟(S&D)这两个主要政党在拥有751个席位的议会中所占的席位从404个下降到336个。

欧洲大联盟的衰落和新的较小党派的出现将阻碍决策,正如议会未能就其自身的问题达成一致所表明的那样。议会团体之间的分歧不仅关乎政治,还关乎地理。欧洲人民党(EPP)几乎没有来自法国或意大利的欧洲议会议员,也没有来自德国和北欧的大型代表团。而进步社会民主党联盟(S&D)从伊比利亚半岛和意大利获得的支持要多得多,来自维谢格勒集团(捷克共和国、匈牙利、波兰、斯洛伐克)或法国的议员相对较少。

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欧洲议会的日益分化与欧盟成员国之间关系的变化密切相关。法国和德国携手合作的日子一去不复返了。而即使他们真的在某一特定问题上“站在一起”,阻止少数派这一方面也可能成为他们在欧洲理事会的绊脚石。最新一轮的欧盟领导人谈判表明,要想获得多数席位特别困难,更不用说达成一致意见了。相反,各国政府为自己的利益而进行的斗争则越来越肆无忌惮。因此,个别成员国将面临在规模较小、想法相同的团体中追求各自具体的目标的强烈的诱惑。因此,挑战就在于确保此类举措的实施要遵循欧盟的官方程序,而不是通过政府间的密室协议来决定。

欧洲议会选举的高投票率表明,欧盟并没有失去公众的支持。在成员国中欧盟怀疑论者和民族主义政党崛起之际,政治中心得到了强化。总体而言,公众对欧盟的信任度与上世纪80年代一样高,当时欧洲一体化是对阵苏联的防御体。对大多数欧洲人来说,成为欧盟的一员仍然具有意义。

但选举的结果也显示出了变革的愿望。许多公民放弃了传统政党,其中很大一部分原因是出于恐惧。就像国家层面的政客一样,欧盟的新领导人将不得不对那些对他们和他们后代的未来怀有深深不确定性的选民做出回应。欧洲人对大国竞争、新的安全威胁以及可能颠覆整个经济体系和社会的技术革命感到焦虑,这是可以理解的。

欧盟以及共同工作的各成员国政府合作,需要以雄心和决心应对这些挑战。欧洲理事会已经制定了2019年至2024年的战略议程,现在该由欧洲议会来做出决定。自5月份的选举以来,来自四个温和派政党的欧洲议会议员一直在就一项共同的政策重点项目进行谈判。换言之,他们把政策实质的重要性置于人事组成之上,无论谁担任最高领导人,欧洲议会都将拥有一个共同的平台。尽管规避了“领衔候选人”制度,但这一改变的努力就像理事会选出的一系列有前途的候选人一样,表明欧盟正在缓慢而稳定地走向成熟。

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