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Wie viel Europa verträgt Europa?

CAMBRIDGE – In diesem Monat feiert die Europäische Union den 60. Jahrestag ihres Gründungsvertrages, des Vertrags von Rom, der die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft begründete. Und es gibt eindeutig eine Menge zu feiern. Nach Jahrhunderten voller Krieg, Turbulenzen und Massenmorde ist Europa heute friedlich und demokratisch. Die EU hat elf frühere Ostblockländer aufgenommen und sie erfolgreich durch ihre postkommunistischen Übergangsphasen begleitet. Und in einer Zeit der Ungleichheit weisen die EU-Mitgliedstaaten das geringste Einkommensgefälle auf der Welt auf.

Doch dies sind Leistungen früherer Tage. Heute steckt die Union in einer tiefen, existenzbedrohenden Krise, und ihre Zukunft steht stark in Zweifel. Die Symptome sind überall zu sehen: Brexit, erdrückende Jugendarbeitslosigkeit in Griechenland und Spanien, Schulden und Stagnation in Italien, der Aufstieg populistischer Bewegungen und eine Gegenreaktion gegen Einwanderer und den Euro. All dies verweist auf die Notwendigkeit einer gründlichen Überarbeitung der europäischen Institutionen.

Daher kommt das neue Weißbuch zur Zukunft Europas des Präsidenten der Europäischen Kommission, Jean-Claude Juncker, keinen Moment zu früh. Juncker skizziert fünf mögliche Kurse: die Fortführung der gegenwärtigen Agenda, die Konzentration auf den Binnenmarkt, die Erlaubnis an einige Länder, die europäische Einigung schneller voranzutreiben als andere, die Verengung der Agenda und ein ehrgeiziges Drängen auf eine uniforme und vollständigere Integration.

Es fällt schwer, Juncker gegenüber kein Mitgefühl aufzubringen. Angesichts der Tatsache, dass Europas Politiker vor allem mit innenpolitischen Konflikten beschäftigt und die europäischen Institutionen in Brüssel Ziel öffentlicher Frustration sind, konnte er sich nicht allzu weit aus dem Fenster lehnen. Trotzdem ist sein Bericht eine Enttäuschung. Er weicht der zentralen Herausforderung aus, der sich die EU stellen und die sie bewältigen muss.

Wenn die europäischen Demokratien gesunden wollen, können wirtschaftliche Integration und politische Einigung nicht weiter asynchron ablaufen. Entweder holt die politische Einigung die wirtschaftliche Integration ein, oder man muss die wirtschaftliche Einigung zurückfahren. Solange eine diesbezügliche Entscheidung ausbleibt, wird die EU funktionsunfähig bleiben.

Es ist wahrscheinlich, dass die Mitgliedstaaten, wenn man sie vor diese einschneidende Wahl stellt, letztlich zu unterschiedlichen Positionen entlang des Kontinuums wirtschaftlich-politischer Integration gelangen werden. Dies bedeutet, dass Europa die Flexibilität und die institutionellen Regelungen entwickeln muss, um dem Rechnung zu tragen.

Europa baute von Anfang an auf einem „funktionalistischen“ Argument auf: Die politische Einigung würde der wirtschaftlichen Integration folgen. Junckers Weißbuch stellt entsprechend ein Zitat des Begründers der Europäischen Wirtschaftsunion (und französischen Ministerpräsidenten) Robert Schuman aus dem Jahre 1950 voran: „Europa lässt sich nicht mit einem Schlage herstellen und auch nicht durch eine einfache Zusammenfassung. Es wird durch konkrete Tatsachen entstehen, die zunächst eine Solidarität der Tat schaffen.“ Der Aufbau der Mechanismen wirtschaftlicher Zusammenarbeit, so die Idee, würde den Boden für gemeinsame politische Institutionen bereiten.

Dieser Ansatz hat anfangs prima funktioniert. Er ermöglichte es der wirtschaftlichen Integration, der politischen Einigung immer einen Schritt vorauszubleiben – aber eben nicht zu weit. Dann, nach den 1980er Jahren, wagte die EU einen Sprung ins Ungewisse. Sie verabschiedete eine ehrgeizige Binnenmarktagenda, die darauf abzielte, Europas Volkswirtschaften zu vereinigen, und beschnitt die nationalen Politiken, die nicht nur den freien Warenverkehr, sondern auch die Dienstleistungsfreiheit, den freien Kapitalverkehr und die persönliche Freizügigkeit behinderten. Der Euro, der für einen Teil der Mitgliedstaaten eine Gemeinschaftswährung schuf, war die logische Erweiterung dieser Agenda. Es war eine Hyperglobalisierung im europäischen Maßstab.

Die neue Agenda wurde durch ein Zusammenspiel mehrerer Faktoren angetrieben. Viele Ökonomen und Technokraten waren der Ansicht, dass die europäischen Regierungen zu interventionistisch geworden waren und dass eine Vertiefung der wirtschaftlichen Integration und eine gemeinsame Währung den Staat disziplinieren würden. Aus dieser Perspektive betrachtet war das Ungleichgewicht zwischen der wirtschaftlichen und der politischen Säule des Einigungsprozesses kein Fehler, sondern gewollt.

Viele Politiker jedoch erkannten, dass das Ungleichgewicht potenziell problematisch war. Doch sie gingen davon aus, dass der Funktionalismus letztendlich die Rettung bringen würde: Die quasi-föderalen politischen Institutionen, die erforderlich wären, um den Binnenmarkt zu stützen, würden sich im Laufe der Zeit schon entwickeln.

Auch die führenden europäischen Mächte spielten ihre Rolle. Die Franzosen dachten, dass die Verlagerung wirtschaftlicher Autorität auf die Bürokraten in Brüssel die nationale Macht und das globale Prestige Frankreichs stärken würde. Die Deutschen, die begierig darauf bedacht waren, Frankreichs Zustimmung zur Wiedervereinigung Deutschlands zu erhalten, machten mit.

Es gab eine Alternative. Europa hätte zulassen können, dass sich parallel zur wirtschaftlichen Integration ein gemeinsames Gesellschaftsmodell entwickelt. Dies hätte erfordert, nicht nur die Märkte, sondern auch die Sozialpolitik, die Institutionen des Arbeitsmarktes und die haushaltspolitischen Rahmenbedingungen zu integrieren. Die Vielfalt der Gesellschaftsmodelle innerhalb Europas und die Schwierigkeit, eine Einigung über gemeinsame Regeln herbeizuführen, hätten Tempo und Umfang der Integration auf natürliche Weise gebremst.

Dies wäre durchaus kein Nachteil gewesen, sondern hätte für ein nützliches Korrektiv in Bezug auf das wünschenswerteste Tempo und Ausmaß der Integration gesorgt. Das Ergebnis wäre möglicherweise eine kleinere EU gewesen, die durch die Bank stärker integriert wäre, oder eine EU mit genauso vielen Mitgliedern wie heute, aber von ihrem wirtschaftlichen Rahmen her sehr viel weniger ehrgeizig.

Heute ist es möglicherweise zu spät, eine fiskalische und politische Integration der EU zu versuchen. Nicht einmal jeder fünfte Europäer unterstützt eine Verlagerung von Befugnissen weg von den der Union angehörenden Nationalstaaten.

Optimisten könnten sagen, dass dies weniger mit einer Aversion gegenüber Brüssel oder Strasbourg per se zu tun hat als mit einer öffentlichen Wahrnehmung, die „mehr Europa“ mit einem technokratischen Fokus auf den Binnenmarkt und dem Fehlen eines attraktiven alternativen Modells assoziiert. Vielleicht werden neu zum Vorschein kommende politische Führer und Formationen es schaffen, ein derartiges Modell zu skizzieren und Begeisterung für ein reformiertes europäisches Projekt zu wecken.

Die Pessimisten andererseits werden hoffen, dass in den Fluren der Macht in Berlin und Paris Ökonomen und Juristen in irgendeiner tiefen, dunklen Ecke insgeheim einen Plan B für den Tag vorbereiten, an dem sich eine Lockerung der Wirtschaftsunion nicht mehr länger hinausschieben lässt.

Aus dem Englischen von Jan Doolan