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国际公务员存在的依据

华盛顿—“国际”公务员制度的概念可以追溯到一个世纪前,一战结束后国际联盟的建立。尽管公务员此前一直在为自己的国家或帝国服务,但国联的小型秘书机构却能促进各成员国之间的合作。二次大战后,联合国的建立有力地推动了国际公务员制度的理论和实践。而今天,当全球努力之于解决气候变化和新数字技术传播等问题变得至关重要时,世界比以往任何时候都更需要一支高素质的国际公务员队伍。

国际公务员概念载于联合国宪章第100条:“即秘书长和工作人员在履行职责时,不得寻求或接受任何政府或本组织以外任何其他机关的指令。”此外,“他们应当避免采取任何可能影响他们身为国际官员只对本机构立场负责的行动。”

那么,如果不是国家政府,国际公务员队伍究竟应当为谁服务

尽管各国政府决定多边机构的任务,但受联合国宪章约束的机构——包括国际货币基金组织和世界银行——的工作人员则隶属于正式的国际公务员队伍。他们通过所在的组织服务于世界人民,并且在旅行过程中持联合国“国际”护照而非本国护照。

这些官员的特殊地位使得全球治理超越了民族国家间的合作,但这并不反映某种建立世界政府的乌托邦式的企图。恰恰相反,正如达格·哈马舍尔德基金会高级顾问、联合国开发计划署(UNDP)前助理秘书长布鲁斯·詹克斯所说的那样,国际机构和公务员通过促进“共同利益”、而非任何特定的私人或公共利益来强化全球集体行动。

博弈论告诉我们单一民族国家在理性追求其自身利益的同时,有可能最终陷入到对所有国家均不理想的境地当中。另一方面,就像托德·桑德勒在2004年出版的全球集体行动一书中所说的那样,“公正的”国际机构可以对提供一个有助于产生互利成果的体制框架有所帮助。

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但在实践中,保持公正并非易事。各国政府均提拔并试图以各种方式影响国际机构内的本国国民,而国籍则往往成为任命国际顶级职位时的决定因素。当我担任联合国开发计划署署长时,我不得不经常性地处理来自政府代表的各种“要求”。它们往往采取一种可以接受的方式,要求我对特定问题“展开调查”。但有时我所接到的要求——这些要求往往来自全球超级大国——却明显违反联合国宪章第100条的规定,而我则不得不耗费大量时间试图避免与各国政府就上述问题展开接触。

尽管如此,我在联合国开发计划署和世界银行供职的整体经历表明,工作人员和管理团队可以并且的确按照第100条规定的内容进行操作。响应成员国的忧虑和关切合理而且正常;但接受他们的命令就不是这样了。

除调解并协助达成政治妥协外,国际公务员还可以发起倡议并充当倡导者。已故的科菲·安南在这方面具有象征性意义。来自小国加纳的安南在联合国工作多年,当然没有任何国际大国特别支持他。但作为秘书长他树立了巨大的道德权威,并且受到全世界民间社会领袖的推崇。在安南的倡导下,联合国在世纪之交启动了推动全新发展合作的千年发展目标计划——而目前的 2030年可持续发展议程仍在延续这一势头。

批评人士认为国际机构不应行使这样的“独立性”,因为上述机构的所有合法性均来自成员国的治理和赞同。而且因为民族国家仍然是国际政治体系的组成部分,导致人们很容易将多边主义,乃至全球治理简单定义为他们之间的简单合作过程。但这样的观点却太过狭隘了。

气候保护问题提供了一个很好的例子,说明受到威胁的究竟是什么。联合国系统,包括世界银行和国际货币基金组织,正在与民间团体展开合作,提高全球对威胁程度的认识,并主导或辅助进行针对替代行动方案成本和效益公正的技术分析工作。此外,联合国秘书长古特雷斯及其前任潘基文和安南在宣传气候保护方面均发挥了主导作用。

所有这些努力均创造了一个政治空间,在某种程度上降低了国家政府气候相关谈判的难度。公务员的职责不是试图确定具体的国家政策,也不是决定各国政府应当在对抗全球变暖的行动中承担多大份额。相反,他们的作用是普遍宣传能应对挑战的基于科学的举措,并在成员国决定具体细则后协助实施这些举措。

30年前, 柏林墙的倒塌似乎兑现了持久和平与合作的承诺,这是由全新、全面的全球多边主义所促成的。但今天,我们仍然没有达成如此乐观的愿景,而民族国家间的合作仍然是国际治理工作最重要的因素。但在一个前所未有的机会和威胁超越政治边界的时代,为世界服务的机构和公务员对采取必要的集体行动而言是不可或缺的。

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