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“真正的”全球产业政策

华盛顿特区—在《大西洋》(The Atlantic)1954年1月刊上,时任美国马萨诸塞州资浅参议员的约翰·肯尼迪(John F. Kennedy)表示,从新英格兰到美国南部持续的产业迁移需保证流畅无阻。他还呼吁政府提供贷款和其他形式的支持,以帮助新英格兰的企业,再培训产业工人,并为当地产业发展机构提供资金。

肯尼迪认识到,政府在振兴南方和促进新英格兰的新产业发展上都发挥着重要作用。产业政策在政策辩论边缘徘徊几十年后,如今重回议程之上。除了中国提出的《中国制造2025》计划、英国最近发布的《工业战略》和法德新的欧洲产业政策宣言,海湾合作委员会(Gulf Cooperation Council)成员国还计划发展非石油行业,许多发展中国家也在寻求类似的多样化发展。

为了应对国际竞争压力、生产率增长普遍放缓、制造业岗位流失以及不平等加剧等状况,这些政策因而出台。但产业政策总会在决策者和学者间引起激烈的争论。批评人士认为,这些策略在许多国家并没有奏效,反而导致了裙带关系和腐败现象。他们认为,更好的办法是减少政府对市场的干预,改善商业环境,并投资基础设施和教育。在有利条件下,企业和企业家自然会在市场中大量涌现、成长。拉丁美洲和其他地方产业政策的失败案例证实了这一观点。

相反,产业政策的支持者认为,我们生活在市场失灵的世界中,需要某种形式的政府干预。否则,即使在良好的商业环境中,市场中也不会出现新的产业,尤其是先进技术产业。自然,这一阵营关注的是过去产业政策的成功案例,尤其是东亚经济体的成功。

在国际货币基金组织(International Monetary Fund)最近的一份工作报告中,我们研究了过去的成功案例,找到了我们称之为“真正的”产业政策应该遵循的三条原则。在日本、德国和美国,以及有亚洲的“奇迹”经济体之称的新加坡和韩国,政府很早就开始了市场干预,以支持国内企业在新兴以及技术先进的行业中发展。这些成功的政策特别强调出口导向,并要求企业对获得的支持负责。鉴于其对尖端行业的高度关注,这种“真正的”产业政策实质上是一种技术和创新政策(technology and innovation policy, TIP)。

技术和创新是经济增长的关键。中国为了摆脱所谓的“中等收入陷阱(middle-income trap)”提出了《中国制造2025》计划,本质上也是仿效韩国(以及之前的日本)的产业策略。同样,英国和法德新产业战略都着眼于未来的尖端行业:可再生能源、人工智能和机器人技术。

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发达国家和发展中国家都可以利用破坏式创新(Disruptive innovation)受益。无论一个国家在全球价值链中处于什么位置,它的尖端科技发展不仅会为国内投资者和企业,也会为其他地方的消费者和行业创造机会。此外,美国、中国、英国、法国、德国和其他国家的技术进步有助于全球范围的竞争开展、创新发展、生活水平提高,可能使所有人受益。

正如需要双翼才能飞翔一样,实施技术和创新政策需要政府和市场的共同参与。事实上,“政府对市场”恰恰是错误的思考方式。正如我们在2016年的《打破石油魔咒》(Breaking the Oil Spell)一书中指出的,政府必须带头,将资源导向那些市场一开始可能无法自行支持运作的产业活动。与此同时,各国政府还必须基于市场信号进行决策,以确保自主、有竞争力的私营部门有足够的发展空间。正如经济学家马里亚纳•马祖卡托(Mariana Mazzucato)所说的,“当公共部门带头行动并且雄心勃勃时,政府将不再只为市场提供便利或者顺从市场发展,而会推动行业新发展。”

正如马祖卡托在《创业型政府》(The Entrepreneurial State)中解释的,当初美国在应对新英格兰旧产业的消失时,也通过公共研发投资和政府采购政策,积极推动科技创新并激励新兴部门创建。实际上,美国联邦政府在1979年的采购量占飞机、无线电和电视设备采购总额的一半以上。

大体上来说,很多理论和经验表明,政府通过公共研发、提供风险资本、投资基础设施和技术可以支持新技术的成熟化和商业化。这些支出不仅有利于现有的创新部门,也有助于创建新的创新行业。肯尼迪在1961年提出的登月计划最能体现政府主导发展的影响:一个看似不可能完成的任务在十年后变成了现实。

美国支持技术创新的政策推动了科学和破坏式技术的开创性进展,并催生了世界领先的高科技产业。许多亚洲经济体追随美国的脚步,通过奉行“真正的”产业政策,创造了自己的经济奇迹。现在,所有国家都有机会找到实施技术和创新政策的利基市场。如果他们成功了,我们所有人都能从知识外溢(knowledge spillovers)中受益。

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