A view the Istanbul New Airport under construction OZAN KOSE/AFP/Getty Images

PPP协奏曲

坎布里奇—有个古老的传说说,曾经有两位钢琴家互相比赛。在听了第一位钢琴家的演奏后,评委把奖颁给了第二位钢琴家。不需要再听一次了,因为谁都不会比第一位钢琴家更差。

同样的逻辑似乎也适用于通过公私合作(PPP)提供公路、水、机场等基础设施或开发重要旅游资源。事实上,听完两位选手并评估各自的优势和劣势至关重要。

第一位钢琴家是公共供给,它面临两个挑战:激励(或腐败)问题以及预算问题。激励问题来自以下事实:当政府获得公路项目时,胜出的承包商会拿回扣,因为多出来的钱都归了他。他甚至会与监督合同的政府官员同流合污。预算问题来自以下事实:政府能够安全借到的钱是有限的,因为它必须提高未来税收来偿还债务。结果,许多有价值的项目不得不中止。

这时就轮到第二位钢琴家出场了。假设项目是一条高速公路,授予20年收费许可。这似乎能解决激励问题和预算问题。如果在建造时吃回扣,承包商就必须负责承担高昂的维护成本,这就能够让他以高质量完成建设工作。他还有激励高效经营,因为剩下来的钱归他自己。此外,由于项目是通过收费回本,因此不必受财政约束。

将项目从预算和公共债务约束中释放出来能起到奇效。利比里亚有73%的公民拥有手机,但只有9.1%能用上电。这是因为能源基础设施主要通过预算资源融资,而蜂窝电话由私人提供。当项目采用受益者通过服务费付费的模式时,市场就能实现供给。当需要预算资源时,进度就会相当缓慢。

因此,看上去第二位钢琴家胜出了。但生活总比故事更复杂,因为项目进行的过程中会出现各种问题。

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项目必须解决的第一个挑战是它是不是一个好主意。回答这一问题需要进行评估或投资前流程,花费甚巨,而结果未必比好猜测更准,这就带来了许多不确定性。

比如,在高速公路项目的早期阶段,道路设计和建设的地质学、未来交通流量、环境影响以及公众反应都未知或未能全知。就我所知,大部分发展中国家在设计好项目方面投资严重不足。如果由私人部门承担项目,将概念转化为有利可图的项目通常非常困难,因为其中牵涉到许多很难协调的公共部门决策或行为。

不妨假设一项收费公路项目获得了批准,特许经营权合同准备就绪,并有公司投标。竞标公司需要规划两个阶段:设计、采购和建设(EPC)阶段,以及为时更长的经营阶段。经营阶段中所获得的通行费将覆盖发生的成本和预期回报。

这两个阶段都会遇到许多不确定性,但EPC阶段尤其如此,根据项目的不同,它可能持续3—7年。考虑到该阶段的风险,资本市场要求股权融资高于债务融资,预期内部回报率通常必须达到或高于18%。当建设完成、公路投入经营时,较低的风险和稳定的现金流意味着可以增加由较保守的投资者提供的债务融资,如退休基金,它们的预期回报在5—7%。初始阶段的投资者则套现立场。

因此,整个项目牵涉到非常复杂的金融工程。除非政府为地质或交通风险提供担保,否则这些计划几乎永远无法实现。谈判这些协议常常会让项目延长四年——以达成所谓的财务结算(financial closing)——然后才开始实质运作。此外,需要谈判和监督的细节繁多,政府官员渎职的可能性很大。

这意味着本应由第二位钢琴家消除的激励/腐败问题和预算/公共债务问题,实际上都仍然存在。这也意味着私人融资项目昂贵得多(考虑到高昂的资本成本)、完成私人融资项目可能非常非常耗时自有其原因。此外,第二位钢琴家并没有消除国家胜任且有诚信、有能力设计和管理这类复杂项目的要求。但这也许并非运用政府能力的最佳方式。

替代方案是让私人部门的作用集中在项目的“下半场”。最佳选择也许是政府造路并出售经营和维护的特许权。这让政府能够套现离场,将前期投资和EPC阶段的资源进行再投资,从而更快地周转稀缺的公共资本,同时切断私人陷于最昂贵、最缓慢的阶段。

对于其他项目,比如大型旅游区的开发,要让它们有利可图,政府必须承担大量前期投资和公共基础设施成本。覆盖这些成本需要私人部门参与或共同投资于项目之中,通过同时代表政府负责项目管理的融资工具(financial vehicle)实现。

这要求具备许多国家不具备、开发部门尚未培育出来的制度能力。但这些能力能够造成巨大的不同。因此,阿尔巴尼亚政府在哈佛国际发展中心(由我担任主任)的帮助下,正在计划建立必要的投资工具。兹事体大,即使遇到许多挑战和困难也是值得的。如钢琴家所说的:调要准!

http://prosyn.org/ny3NMGP/zh;

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