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特别提款权分配须做改变

伯克利—今年8月,国际货币基金组织大张旗鼓地宣布,其成员国已达成一项历史性协议,决定发行6500亿美元的特别提款权(SDRs,该组织的记账单位),以应对突发的新冠疫情。特别提款权是一种账面资产,各国政府可以通过国际货币基金组织的协调将其兑换成美元等硬通货,以支付疫苗等必需品的进口费用。6500亿美元可不是个小数目:它几乎相当于全球GDP的1%。这将给受疫情影响的贫穷国家带来不小的改观。

但问题在于,特别提款权是根据各国在该组织的配额或自动借款权分配的,而配额计算公式在很大程度上是由各国的GDP总量决定的。这样一来,6500亿美元总额中只有3%流向了低收入国家,30%流向了中等收入新兴市场国家。近60%的资金分配给了高收入国家,这些国家既不缺外汇储备,也没有为预算赤字融资的困难。有超过17%的资金进了美国的口袋,而美国还可以随便印美元。

我们原本寄希望于各国政府和国际货币基金组织能找到一种方法,让高收入国家将它们的特别提款权转移给有需要的发展中国家。但到目前为止,几乎没有迹象表明我们能在这个方向上取得进展。国际货币基金组织年会将于今年10月召开,该组织及其成员国应该加快步伐了。

此前的种种并不乐观。1965年,当关于特别提款权发行的认真讨论刚刚开始时,代表联合国贸易和发展会议的一组专家认为,特别提款权的分配应着眼于满足新独立国家的发展需求。但在1970年发行特别提款权时,它们是按照该组织成员国的配额按比例分配的。

随后,在1972-73年,发展中国家的发言人们提出了后来被称为“联结”的建议。他们设想达成一项协议,发达经济体将拥有一个经过改革的国际货币体系,特别提款权将在这个改革后的体系中发挥美元在现已瓦解的布雷顿森林体系中的作用,而作为对发展中国家支持的回报,他们将获得下一次特别提款权分配的大部分资金。最后,发展中国家得到承诺,即未来可能会考虑这种联结,于是第二次特别提款权分配就继续进行了。而这个联结却毫无进展。

时间往后推,2009年为应对全球金融危机发行2500亿美元特别提款权时,国际货币基金组织再次根据成员国的配额进行分配。

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为什么这次就会有所改观呢?早先的特别提款权分配是为了增强国际货币体系的稳定性和国际金融市场的流动性。这些主要是富裕国家的问题。相比之下,如今分配的原因是为了放松抗击疫情的财政限制。而正是贫穷国家受到了这些限制的影响。富裕国家的政府明白这一点,或者说他们应该明白这一点。

那么该如何实现资源转移呢?国际货币基金组织已经设立了一个减贫和增长基金,向低收入国家提供优惠贷款,目前贷款利率为零。已向该基金提供贷款的高收入国家,可以借此回收它们的特别提款权。但借款国必须与国际货币基金组织就项目进行谈判,这是一项有争议且耗时的工作,而且国际货币基金组织的贷款还受制于复杂的条件。考虑到在典型年份里,该基金贷款额不足20亿美元(2020年为90亿美元),回收富裕国家4000亿美元的特别提款权,哪怕只是其中一部分,似乎都超出了它的能力。

还有两个更好的选择。其一,国际货币基金组织的股东们可以达成协议,设立新冠疫情专用信托基金。其贷款附带的条件将仅限于核查各国政府是否将优惠贷款用于获取疫苗及其他保健服务投入,是否公平、有效地管理这些资金。有效的监测并不困难。资金可能会被扫地出门。

其二,成员国可以通过国际货币基金组织的协调,将其特别提款权回收给区域开发银行,这些银行已经被授权持有特别提款权,并将其兑换成美元和其他硬通货。这将避免将贷款流程集中在华盛顿。这些地区开发银行都是能根据当地情况进行运作的机构,它们不像国际货币基金组织那样被认为是强加苛刻条件的“外来者”。

国际货币基金组织管理层显然有自己的想法。其常务董事克里斯塔利娜·乔治耶娃提议设立一个韧性和可持续性信托基金,资金便来自回收的特别提款权,这将帮助贫穷国家在未来几十年为减缓气候变化的投资提供资金。

这固然很好。但2021年的首要挑战是新冠疫情。如果国际货币基金组织及其成员国未能成功应对这一挑战,他们就如何应对未来几十年的挑战提出的建议,无论是与气候变化有关还是其它挑战,人们都将不会相信。

Translated by Li Anqi from Intellisia Institute

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