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全球规则能否防止国家损害自身利益?

坎布里奇—美国总统唐纳德·特朗普将国家安全用于对钢铁进口征收关税的理由,他威胁上调汽车关税,最近还发誓要对墨西哥的进口产品实施关税征收。(举例来讲),“没有钢铁就没有国家,”特朗普宣称。尽管特朗普的国家安全主张表面看来十分荒谬,但却为更大范围的世界贸易体制和全球经济治理提出了难题。

确定国家政府可以随心所欲作为和必须接受国际协议监管的政策领域是全球治理的关键难题。在一个日益相互依存的世界经济中,某个国家几乎一切所作所为都会影响到其他国家的利益。

但上述溢出效应本身并不构成充分的理由来限制民族自治。公共教育、汽油税或高速公路限速等政策都会影响到贸易伙伴的利益。提升技能会改变某个国家的比较优势,从而影响其他国家的贸易机会。汽油税和限速会影响对石油的需求,从而影响世界市场石油价格。上述政策不受国际管控,对此实行国际监管将被普遍—而且恰当地—视为荒谬之举。

全球治理的经典案例基于两类问题。第一类问题关乎全球公共利益(或损失):有些政策惠及世界各地,但却在本国很少或根本不产生利益。控制温室气体排放就是一个关键的实例。第二类问题是所谓的以邻为壑政策:有些行为只有在损害他国—并在此过程中影响全球效率的前提下才能在国内产生经济利益。一个经典的实例是某些稀缺商品的卡特尔化,此举是以从贸易伙伴那里攫取垄断价格为目的。

上述案例为全球经济治理提供了无懈可击的论据。但如今引起决策者关注的问题却很少完全属于一个或其他领域。比如补贴、产业政策、就业保护关税、针对健康或社会问题的非关税举措、不良金融监管和不恰当(过于严格)的财政政策就既不属于全球公共利益/损失,也不属于以邻为壑的政策。

上述某些政策实际上有损自身利益。还有些政策的确能带来国内利益,但究其原因是它们解决了真正的市场扭曲或合法的社会目标,而不是因为它们强制让其他国家承担成本。如果今天全球治理陷入混乱,那并非因为有什么真正的经济理由,而是因为许多政策已经通过偶然事件或政治游说团体的运作而变得国际化。

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我们来思考关税问题的国家安全论据。如果像许多人认为的那样特朗普的观点毫无依据,那么因为他误入歧途的做法而付出代价的首先是美国经济。换言之,特朗普的关税是一种于己有害的政策。另一方面,如果我们假定特朗普无辜并且愿意接受存在真正的国家安全理由,那么在国内作出上述决策就是恰当之举。

在国家适用上述政策之前究竟属于哪种情况我们不得而知。但无论如何,将最终权力下放给国际机构似乎都不是明智之举。即使当国家安全关税这样的政策遭到误导,作为一般规则,也应当允许民主国家有时会犯错误。在事先存在很大不确定性的情况下,授权国际官僚机构防止国家伤及自身似乎并非合适之举。这也会为其他领域开创一个危险的先例。

在国家安全领域,世贸组织的原则含混不清,迄今为止在现实中基本未经测试。相关文字似乎敞开了大门,规定“本协议任何内容均不应解读为...阻止任何缔约方采取其认为必要的行动来保护自身的基本安全利益。”但最近在一次不涉及美国的裁决中,世贸组织采取的立场是它有权审核该领域的国家决策并判断其恰当性。可以预料的是,这一决定遭到了美国的批评。

全球治理爱好者们必须认识到,当今世界经济绝大多数政策失误—就像特朗普的关税政策—都是国家层面失败的产物,而不是因为缺少国际合作。特朗普征收关税是错误政策,不是因为它们损害了其他某些国家,而是因为它们为美国经济直接造成了损失。

不能依靠全球安排来防止这样的国内失误,因为它们国内政治进程一样很容易被特殊利益集团所利用—而且民主合法性要低得多。事实上,外部限制可能会导致国内治理失败加剧,因为它们会授权特定分配联盟损害广大公众的利益。

我们能期待的最佳方式是所谓“促进民主的全球治理。”与“促进全球化的全球治理”不同,促进民主的全球治理将把绝大多数政策领域—也就是那些不能被归入全球公共利益或以邻为壑政策的领域—留给国家管理。全球监督将仅限于程序要求—如透明、问责、利益相关方的参与、以及使用科学/经济证据—目的是在不预判最终结果的前提下,强化国内的民主审议。

当涉及到特朗普的贸易愚蠢行为时,这样一种轻微的全球治理模式能否有所作为的确值得怀疑。但至少它会剥夺特朗普(和其他本土主义政客)长期抱怨世贸组织和其他国际机构践踏国家主权的任何依据。

https://prosyn.org/HyRks19/zh;

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