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Les réfugiés à l’ordre du jour du G20

DACCA – Chaque jour, environ 34 000 personnes sont en moyenne contraintes de fuir des catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme.  Au cours des six derniers mois, plus de 2 000 personnes ont péri en Méditerranée ; au cours du dernier week-end de juin, 12 600 migrants sont arrivés en Italie par la mer. Les pressions politiques et financières écrasent les pays du Moyen-Orient, d’Afrique et d’Europe, où aboutit cette vague humaine. Malheureusement, dans de nombreux cas, aucune aide n’est en perspective.

L’ampleur des migrations forcées révèle aujourd’hui les troublantes carences d’organisations censées constituer l’ultime ligne de défense. Des mandats vagues, un financement insuffisant, des structures désorganisées et l’absence d’un système mondial de gouvernance ont miné l’autorité des agences intergouvernementales et leurs capacités d’action au service des plus vulnérables.

Comme je le soutenais cette semaine en Allemagne, les dirigeants du G20 qui se réunissent à Hambourg les 7 et 9 juillet auront l’occasion de redéfinir le système de gouvernance des migrations en lançant des politiques de « protection préventive » susceptibles de rétablir la confiance en un leadership international. Si les sommets précédents n’ont guère produit que des sujets de débat, les perspectives d’action sont cette fois plus vraisemblables, pour la simple raison que les discussions se tiendront en Europe, où les conséquences de la crise migratoire ont été profondément ressenties.

Pour le moment, c’est une soupe d’acronymes, un chaos d’organisations à but non lucratif et d’agences multilatérales, qui tente de relever le défi ; on y trouve des groupes indépendants comme Refugees International (RI) ou Médecins sans frontières (MSF), et même l’Organisation mondiale du commerce (OMC), impliquée dans la gestion des migrations économiques. Mais au niveau intergouvernemental, les deux principaux acteurs, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM), sont en proie aux tensions les plus vives.

Pour ce qui concerne le HCR, la difficulté est systémique, car il ne jouit pas de pouvoirs suffisamment contraignants et doit compter sur la coopération des États, qui ne va pas nécessairement de soi dans les zones de conflit – et n’est pas non plus garantie dans les États voisins. Certains pays ayant ratifié la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés – la Convention de Genève – ne s’y sont jamais conformés en pratique, ce qui limite les capacités d’action du HCR, dont les interventions échouent lorsque les pays ne font pas preuve de coopération, comme on l’a vu ces dernières décennies avec les migrations haïtiennes et cubaines vers les États-Unis.

Mais le HCR est aussi victime de carences internes. Sa communication avec les réfugiés sur le terrain est inexistante. Il serait certes utile d’augmenter le nombre d’agents de protection du HCR, mais il est tout aussi important que l’agence puisse accéder directement aux faits. Ainsi, lorsque les pays d’accueil procèdent, sans l’en informer, au rapatriement forcé de populations réfugiées, c’est elle qui s’en trouve décrédibilisée, et passe même pour incompétente.

Le HCR, tel qu’il est aujourd’hui organisé, n’est pas l’agence indépendante et non partisane qu’il prétend être. Extrêmement dépendant des donateurs et des gouvernements des pays d’accueil pour lancer des opérations de sauvetage, il se retrouve comptable de leurs intérêts et ne jouit pas toujours du soutien politique nécessaire pour que le travail puisse être fait.

L’autre grande agence multilatérale, l’OIM, aide au retour des migrants, des demandeurs d’asile, des réfugiés, et des déplacés intérieurs vers leur résidence d’origine, ou vers d’autres pays ou régions ayant accepté de les accueillir. Mais, comme le HCR, l’OIM est accablée par les problèmes de gouvernance.

L’OIM manque notamment d’un mécanisme qui permettrait de savoir si les gouvernements nationaux emploient la coercition – interdite par le droit international – pour rapatrier ou relocaliser les réfugiés. Elle n’a pas non plus les moyens d’évaluer la sécurité des zones vers lesquelles sont réorientés les réfugiés.

Des millions de gens bénéficient de programmes et de projets financés par l’OIM. Mais avant de rejoindre la structure onusienne en tant qu’« organisation rattachée », en septembre 2016, l’OIM n’avait aucun mandat officiel de protection des droits des migrants. Même aujourd’hui, elle pâtit encore de l’inadéquation entre l’étendue de sa mission et la maigreur de son budget et de son équipe. Elle a été maintenue à « croissance zéro » au cours des dernières années, alors que la demande pour ses programmes ne cessait de croître. Et parce que son travail dépend pour l’essentiel de projets spécifiques, le financement des États membres étant accordé en fonction des actions menées, son rôle dans la résolution de la crise des réfugiés dépend en grande partie des préférences et des priorités de ses membres.

Principales protectrices des réfugiés dans le monde, ces deux organisations doivent s’adapter aux défis de notre époque. Il est essentiel que le fardeau du financement soit partagé et que soient menées des politiques volontaristes, en amont, pour ce qui concerne la coordination entre agences. Certains éléments de la Convention de Genève, comme la question de la langue dans les politiques d’asile, doivent aussi être réactualisés, et les deux agences ont besoin de mettre en place des politiques globales et cohérentes de défense et de protection des réfugiés. À cette fin, les États membres des deux organisations doivent promouvoir leur intégration en cours au sein des structures de l’ONU, qui leur donnera plus d’outils pour agir sur les causes, et non pas seulement sur les effets, du déplacement forcé.

Voilà quelques suggestions, parmi celles que je préconise, pour améliorer, à l’occasion du G20, la gouvernance de ces organisations. Le HCR et l’OIM bénéficieraient l’un comme l’autre d’un renforcement de l’aide multilatérale, et le G20 est le mieux à même de le permettre. Si nous ne pouvons mettre un terme à la guerre, à la famine, à la corruption ou à la pauvreté, au moins pouvons-nous améliorer les organisations venant en aide à ceux qui les fuient.

Traduction François Boisivon