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Es ist zu spät, um die Verlierer des Freihandels zu entschädigen

CAMBRIDGE – Es scheint sich dieser Tage bei den wirtschaftlichen und politischen Eliten weltweit ein neuer Konsens etabliert zu haben, wie man der globalisierungsfeindlichen Gegenreaktion begegnen könne, die Populisten wie Donald Trump so geschickt ausgenutzt haben. Die selbstbewussten Behauptungen, dass alle von der Globalisierung profitieren würden, sind perdu: Wir müssen, so gestehen die Eliten heute ein, akzeptieren, dass die Globalisierung Gewinner und Verlierer hervorbringt. Doch bestehe die richtige Reaktion nicht darin, die Globalisierung zu stoppen oder umzukehren; man müsse vielmehr gewährleisten, dass die Verlierer entschädigt würden.

Nouriel Roubini hat diesen neuen Konsens auf den Punkt gebracht: Die Gegenreaktion auf die Globalisierung könne „durch politische Maßnahmen eingedämmt und unter Kontrolle gebracht werden, mit denen Arbeitnehmer für ihre Begleiterscheinungen und -kosten entschädigt werden“, so Roubini. „Nur durch solche Maßnahmen können die Verlierer der Globalisierung zu der Überzeugung gelangen, dass sie eines Tages zu den Gewinnern gehören könnten.“

Dieses Argument scheint sowohl wirtschaftlich wie politisch durchaus vernünftig. Ökonomen sind sich seit langem bewusst, dass eine Handelsliberalisierung Umverteilungseffekte sowie absolute Verluste für einige Gruppen mit sich bringt, selbst wenn sie den wirtschaftlichen Kuchen eines Landes insgesamt vergrößert. Daher erhöhen Handelsvereinbarungen das nationale Wohlergehen nur in dem Maße eindeutig, in dem die Gewinner die Verlierer entschädigen. Eine derartige Entschädigung gewährleistet zugleich die Unterstützung für den offenen Handel durch breitere Bevölkerungsgruppen und wäre insofern auch politisch sinnvoll.

Bevor es den Wohlfahrtsstaat gab, wurde das Spannungsverhältnis zwischen Offenheit und Umverteilung entweder durch Auswanderung von Arbeitnehmern im großen Umfang oder durch Wiedereinführung von Mechanismen zum Schutz des Handels insbesondere im Bereich der Landwirtschaft gelöst. Mit dem Aufstieg des Wohlfahrtsstaates nahm die Bedeutung dieses Problems ab, was eine stärkere Handelsliberalisierung ermöglichte. Heute sind die hochentwickelten Länder, die am stärksten in die internationale Wirtschaft eingebunden sind, zugleich die Länder mit den umfassendsten Sicherheitsnetzen und Sozialversicherungsprogrammen. Eine Untersuchung in Europa hat gezeigt, dass die Globalisierungsverlierer tendenziell aktivere Sozialprogramme und Arbeitsmarkteingriffe innerhalb ihrer Länder befürworten.

Dass der Widerstand gegen den Handel in Europa nicht politisch ausgeprägter ist, hat auch damit zu tun, dass die sozialen Sicherungssysteme dort nach wie vor stark sind, selbst wenn sie in den letzten Jahren abgeschwächt wurden. Man kann ohne Übertreibung sagen, dass der Wohlfahrtsstaat und die offene Wirtschaft für einen Großteil des 20. Jahrhunderts zwei Seiten derselben Medaille darstellten.

Verglichen mit den meisten europäischen Ländern sind die USA relativ spät in die Globalisierung eingestiegen. Bis vor kurzem boten ihr großer Binnenmarkt und ihre relative geografische Isoliertheit einen beträchtlichen Schutz vor Importen insbesondere aus Niedriglohnländern. Sie hatten zudem traditionell einen schwach ausgeprägten Wohlfahrtsstaat.

Als die USA in den 1980er Jahren begannen, sich für Einfuhren aus Mexiko, China und anderen Entwicklungsländern zu öffnen, hätte man erwarten können, dass sie dem europäischen Beispiel folgen würden. Stattdessen schlugen sie unter dem Einfluss reaganscher und marktfundamentalistischer Ideen eine gegenteilige Richtung ein. Laut Larry Mishel, Präsident des Economic Policy Institute, „war es eine bewusste Entscheidung, die Verlierer zu ignorieren“. Entsprechend war das „TAA-Programm [ein Programm der US-Bundesregierung zur Abfederung der negativen Folgen von Importen (Anmerkung des Übersetzers)] … eines der ersten Dinge, die Reagan attackierte, indem er die im Rahmen dieses Programms geleisteten wöchentlichen Entschädigungszahlungen kürzte.“

Unter späteren demokratischen Regierungen wurden weitere Schäden angerichtet. „[W]enn die Arbeiter den Befürwortern des Freihandels tatsächlich wichtig gewesen wären“, so Mishel, „hätten Letztere ein breites Spektrum an politischen Maßnahmen zur Stärkung eines robusten Lohnwachstums unterstützt: Vollbeschäftigung, Kollektivvereinbarungen, hohe Arbeitsstandards, einen robusten Mindestlohn usw.“ Und all dies wäre „vor Verabreichung der ‚Schocks‘ durch Ausweitung des Handels mit den Niedriglohnländern“ möglich gewesen.

Könnten die USA jetzt ihren Kurs ändern und dem sich neu herausbildenden Konsens folgen? Im Jahre 2007 hatten der Politologe Ken Scheve und der Ökonom Matt Slaughter für die USA einen „New Deal für die Globalisierung“ gefordert, der die „Interaktion mit der Weltwirtschaft mit einer umfassenden Einkommensumverteilung“ verbinden würde. Dies, so argumentierten sie, würde die Einführung eines deutlich stärker progressiven föderativen Steuersystems im Lande erfordern.

Slaughter hatte in der republikanischen Regierung von Präsident George W. Bush gedient. Es ist bezeichnend für die zwischenzeitliche Polarisierung des politischen Klimas in den USA, dass ähnliche Vorschläge seitens republikanischer Kreise heutzutage unvorstellbar sind. Die Bemühungen Trumps und seiner Verbündeten im Kongress, das zentrale Programm zur Krankenversicherung des ehemaligen Präsidenten Barack Obama auszuhöhlen, spiegeln das Bekenntnis der Republikaner wider, die sozialen Sicherungssysteme zurückzufahren und nicht auszubauen.

Der heutige Konsens über die Notwendigkeit, die Globalisierungsverlierer zu entschädigen, geht davon aus, dass die Gewinner durch ein aufgeklärtes Eigeninteresse motiviert sind – dass sie der Ansicht sind, dass man, um wirtschaftliche Offenheit zu wahren, die Verlierer an Bord holen müsse. Trumps Präsidentschaft hat eine alternative Perspektive aufgezeigt: Die Globalisierung verschiebt, zumindest in ihrer gegenwärtigen Form, das politische Machtgleichgewicht in Richtung jener, die über die Fähigkeiten und Mittel verfügen, von dieser Offenheit zu profitieren, und untergräbt jeden organisierten Einfluss, die die Verlierer möglicherweise bisher hatten. Eine rudimentäre Unzufriedenheit über die Globalisierung lässt sich, wie Trump gezeigt hat, problemlos so umleiten, dass sie einer völlig anderen, stärker mit den Interessen der Eliten abgestimmten Agenda dient.

Jede Entschädigungspolitik unterliegt einem Problem, das die Ökonomen als „Zeitinkonsistenz“ bezeichnen. Bevor eine neue politische Maßnahme – beispielsweise eine Handelsvereinbarung – verabschiedet wird, haben die Nutznießer einen Anreiz, eine Entschädigung zu versprechen. Ist die Maßnahme aber erst einmal umgesetzt, haben sie wenig Interesse, ihr Versprechen zu halten, weil eine Änderung entweder Kosten rundherum verursacht oder sich das grundlegende Machtgleichgewicht zu ihren Gunsten verschiebt.

Die Zeit, in der eine Entschädigung möglich gewesen wäre, ist vorbei. Selbst wenn eine Entschädigungspolitik vor zwei Jahrzehnten ein gangbarer Ansatz gewesen wäre, ist sie heute keine praktikable Antwort auf die negativen Folgen der Globalisierung mehr. Um die Verlierer an Bord zu holen, werden wir eine Änderung der Regeln der Globalisierung selbst in Betracht ziehen müssen.

Aus dem Englischen von Jan Doolan