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打击腐败无法终结贫困

美国剑桥—国家之所以穷,是因为政府腐败。除非它们保证公共资源不被窃取,公共权力不用于私利,否则它们就会一直穷下去,对吗?

显然,相信这种说法很有诱惑力。毕竟,有一种叙事将繁荣承诺与反不公斗争漂亮地联系在一起。教皇方济各在其最近的拉美之行中说:“腐败是蠹虫,是人民中的坏疽。”腐败理应“绑上岩石,沉入大海。”

Erdogan

Whither Turkey?

Sinan Ülgen engages the views of Carl Bildt, Dani Rodrik, Marietje Schaake, and others on the future of one of the world’s most strategically important countries in the aftermath of July’s failed coup.

也许确实如此。但这并不一定能让他们的国家变得繁荣。

用数据说话。最好的腐败指标或许是世界银行的腐败控制指标(CCI)。该指标1996年开始发布,涵盖了180多个国家。CCI表明,富国的腐败情况比穷国少,但相对腐败更少的国家,比如加纳、哥斯达黎加和丹麦,并不比发展水平相当的国家增长更快。

CCI分数有所改善的国家,如赞比亚、马其顿、乌拉圭和新西兰,并没有增长得更快。相反,世界银行政府效率指标表明,给定收入水平,政府效率相对较高或改善政府绩效的国家确实增长更快。

出于某些原因——也许与纽约大学的乔纳森·海特(Jonathan Haidt)所谓的“正义思维”的性质有关——我们的道德情绪与面对伤害和不公时的感同身受有很大关系。动员反对不公远比动员支持公正容易。我们对“斗恶”——比如饥饿和贫困——有很大热情,而对为了保证粮食和可持续生计充裕的增长和发展而奋斗的热情要小得多。

有时,从“恶”转变为相应的“善”完全只是语义学问题:打击种族主义就是为无歧视而奋斗。但是,在腐败的例子中,腐败是一种恶,其根源是善的缺失,因此斗恶与造善完全不同。

善是一种能力国家(capable state):能够保护国家及其人民、维持和平、执行规则和契约、提供基础设施和社会服务、监管经济活动、可信地进行跨期借贷、对社会征税并用之于全社会的官僚体系。能力国家的缺失(无力阻止公职人员以公谋私以至于常常与社会其他成员的利益相悖)造成腐败,也造成了贫困和退步。

一些人也许会说,减少腐败包括了建立能力国家;善是在斗恶的过程中创造出来的。但果真如此吗?教师护士常常不在工作中露面,但这并不意味着如果他们出工绩效就能得到改善。警察也许会停止索贿,但这并不能让他们更好地抓捕罪犯、阻止犯罪。减少补偿性支付(side-payments)并不意味着管理特许经营合同或征税的能力。

除了起诉害群之马,打击腐败的手段常常包括改革采购规则、公共财政管理体系和反腐立法。基本假设是新规则将不同于此前的规则,它们将获得执行。

乌干达的经验表明并非如此。2009年,在救援社会的压力下,政府实施了当时被誉为全世界最佳反腐立法的法律;但所有腐败指标依然继续恶化。

乌干达绝非例外。我的哈佛同事马特·安德鲁斯(Matt Andrews)记录了预防贪污的公共财政改革失败的情况。失败的原因并不限定于财政管理。

所有组织都需要被认为合法。它们可以通过实际行使它们的建立初衷功能创造出合法的形象。但这样很困难。或者,它们可以借助于一个自然界的战略,即所谓的同构拟态(isomorphic mimicry):就像无毒蛇进化出与毒蛇相近的外貌,组织可以让它们看起来像是其他地方被人合法的机构。

而反腐斗争常常会刺激这一行为:出现更沉迷于遵守繁复的新流程而不是实现既定目标的组织。哈佛大学的兰特·普莱切特(Lant Pritchett)、迈克尔·乌尔科克(Michael Woolcock)和安德鲁斯指出,当无能的组织采取财政管理系统和采购规则等“最佳实践”时,它们就会彻底沉沦在扭曲决策的协议中,根本无法完成成立它们的初衷目的。

弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)指出,可问责的、法治的能力国家的发展是人类文明成就的皇冠。它需要创造出“我们”的共同感,即一个国家代表其行动的“想象的共同体”。

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当社会因为种族、宗教或社会地位而处于深度分裂状态时,这绝不是个容易的任务。毕竟,谁才是国家?是所有伊拉克人还是只是其中的什叶派?是所有的肯尼亚人还是只是其中的基库尤人?怎样防止当前掌权的种族群体带着“风水轮流转”的心态霸占资源?为何目前掌握在国家手中的资源不会成为他们的传家之物?比如,在委内瑞拉,前总统查韦斯逝世已经两年多,但其女仍然占据着总统官邸

反腐斗争之所以能动员我们所有人,是因为我们希望赶走恶魔和不公。但我们应该铭记,将恶投入大海并不能让我们需要的善立刻出现在眼前。