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欧洲谁执戈?

柏林—今年早些时候,德国决定——不顾法国和英国的反对——扩大对沙特阿拉伯的武器禁运,以示对沙特领导的军事干预也门行动的合法性的担忧。该争议突显出仍在制约欧洲武器出口政策的不和与低效。而无法解决这一问题严重影响了欧盟提升防务形象的努力。

欧洲防务基金等计划——寻求协调、补充和放大国家防务投资——被誉为解决欧洲防务能力问题的万灵丹。但是,法国驻德国大使安妮-玛丽·德斯科蒂(Anne-Marie Descôtes)指出,如果欧洲政府意欲联合发展军备,就必须能够依靠合作伙伴出口必要的部件。这要求透明且可预测的出口规则。

我的合作者贝斯·奥本海姆(Beth Oppenheim)在我们的欧洲改革中心(Centre for European Reform)研究论文《武装斗争:为欧洲武器出口机制而战》中提出,武器出口能够改进互操作性,有利于盟友间的防务合作。在一些例子中,武器出口还可用来提升战略合作伙伴的防务实力,有助于解决具有全球重要性的安全挑战(如海盗和恐怖主义)。对于欧洲本身,向第三国出口武器可以让欧洲防务公司最大限度利用规模经济,并迫使它们生产更有竞争力的产品。越多国家参与到这些交易中,影响就越大。

但出口限制也起着重要作用。正如武器禁运能够让一国得不到军事资源,从而遏制其侵略行为,限制武器出口能够约束政府不会用它们侵犯人权。但这些限制要起作用,必须得到广泛、一致、透明的应用。在这方面,缺乏统一的武器出口政策危及到欧盟作为以价值观为基础的工程的信誉。

平心而论,泛欧盟武器出口框架已经存在。事实上,武器出口牌照的发放有八条标准——其中包括尊重人道主义法——堪称世界力度最大。但这些规则得不到执行。如果欧盟想建立防务联盟,就必须改变这一点。

要取得成功,欧洲机构必须克服重重阻力。防务被认为是国家主权事务,因此欧盟成员国没有政治意愿将武器出口政策控制权让渡给(比如)一个超国家监督机构。

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让问题更加复杂的是,在决定限制对某国的出口决定做出之前,欧盟成员国必须就这样做是否符合各自的利益达成一致。这说起来容易做起来难。比如,在沙特阿拉伯问题上,一些人——主要是德国总理默克尔——认为武器销售最终起到了动摇性效果。但其他人——包括英国前外交大臣杰里米·亨特(Jeremy Hunt)——认为武装沙特能加强欧盟国家为解决也门冲突做出贡献的能力。

除了政治领导人,公民社会组织也表达了对将权力转交给欧盟委员会的担忧,欧盟委员会不像国家政府那样要接受选民问责,这可能降低透明度。有人担心,泛欧盟政策自然而然会以最小公分母为基础,从而限制了其影响力。

即便在这一不利的环境中,欧盟机构也可以采取动作调和武器出口政策。它们可以计划增加研发支出,与国家政府合作识别欧盟防务能力缺口,制作军备需求清单。有能力的国家可能同意开发这一装备,以换取欧盟拨款。

在长期,这可能让欧盟委员会得到比公司出口政策更强的影响力。因此,它可以要求军备生产商遵守欧洲而非外部客户的技术要求,适应军备销往国的情况。为提高民主合法性,欧洲议会应该在决定哪些项目、为谁服务的项目能够得到拨款方面起到更大作用。

欧盟委员会应该利用其对军民双重用途商品贸易的影响力,在更大程度上控制武器出口。欧盟还可以标准化成员国必须制作的出口牌照年报的格式,执行更严格的截止期。同行评议会议可以让政府分享经验,发现最佳实践。

最后,欧盟可以鼓励成员国加强出口武器的终端使用控制。欧盟向进口国派出专家团队,帮助解决这一昂贵、耗时且在政治上不讨好的流程。这些行动——以及其中所包含的敏感数据的交换——必须事先商定,并写入出口协定。

确保泛欧盟武器出口规则得到执行是一场逆风之战。但如果欧盟成员国真想深化防务合作甚至构建防务联盟,那么这场仗必须要打。

https://prosyn.org/F1y9xSYzh;
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