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产业战略的回归

伦敦—产业政策正在许多发达经济体卷土重来。产业政策在奔腾的20世纪80年代被视为此前十年停滞的罪魁,因而惨遭抛弃,如今,它被日益视为阻止工作阶级选民倒向右翼民粹主义政党的方法。但制定现代而与有效的产业政策绝非易事。

欧盟从2014年以来一直在试图为解决这个问题制定一个一致框架。当时它发布了一份关于产业政策利弊的分析。英国更进一步,在1月发布了关于制定产业战略的绿皮书。美国总统特朗普也专注于产业政策,尽管他的产业政策包括了大量国家干预和保护主义措施。

特朗普的退步版产业政策仍然只是提纲挈领,但缺点已经暴露无遗。欧洲的产业战略方针倒是令人有些憧憬,原因之一是其中可能避开了过去强调“遴选赢家”的广泛干预。比如,在英国,预计政府将把注意力集中在“定向干预”,旨在创造积极的激励、纠正市场失灵,以及解决社会、地区和部门失衡。显然,政治领导人已经从历史中汲取了一些重要教训。

但仍然存在一些严重的问题。欧洲各国政府似乎认为它们可以实施权宜政策强化当下的“看不见的手”,并且这些政策最终能够完美契合于一套一致的框架。这过于乐观了。

英国的新计划甚至没有规定战略的主要目标。它是为了在英国不再是欧洲单一市场和关税联盟的一部分时支撑其GDP增长吗?还是为了提振英国经济的潜在产出(即长期趋势增长)?政府的计划中这两个目标都有提及,但并没有论述它们之间如何平衡。

英国领导人必须认识到,当产业战略是为了提振退欧后的增长,那么也许需要在欧盟关税提高的前提下制定。欧盟将仍然是英国的主要市场。这一战略还必须考虑英国工业的全球竞争力,并对英国的新的独立贸易政策形成补充。

与此同时,英国政府决不可过度沉溺于在英国退欧后捍卫短期增长和就业,而忽视了提振长期增长潜力的需要。但是,令人担心的是,英国的战略方案可能过于强调约束政府自身参与经济。

政府回避遴选赢家是正确的,但它们必须在其他方面保持活跃。具体而言,它们必须分析哪些部门和产业最有可能有利于长期增长,并帮助它们取得成功——甚至可以不惜承担真正的金融风险。

比如,政府应该考虑提供正外部性——如缩短通讯时间,这将带来经济和社会收益——以及对私人部门来说规模过大、风险过高的大规模基础设施投资。当政府能够比私人部门获得更广泛的信息,从而增强优化投资的能力时,这一点尤其重要。

当前的欧洲产业政策讨论中的另一个被忽略的要素是明确的时间线。现实是,今天制定的战略可能需要一代人时间才能收获效果(如教育改革)。因此,有效的产业战略不但要有总体时间框架,还要制定重要的里程碑。

在英国的例子中,这些里成本应该包括与英国退欧过程有关的较为短期的目标和结果。毕竟,有效的现代产业战略需要仔细考虑经济在未来几年中所需要的资产和资源,包括人力资本。对英国来说,这样的考量必须放在英国退欧的大环境中进行。特别是,英国领导人必须认识到哪些资源与欧洲单一市场有关,如何替代它们,以及这一过程要持续多久。

有效的产业战略的最后一个关��要素是其所依赖的制度框架。英国政府认识到,建立正确的制度来解决地区差异非常重要。但制度必须更进一步,将产业和地区串联起来以确保透明度和问责,特别是在私人和公共部门合作方面。

英国领导人应该时刻铭记这一点,在此基础上判断哪些必要的制度已经建立,那些制度需要更新。一个要点是必须遏制冲动,不能对弱势或低效的制度一关了之,而应该考虑如何改革和强化它们。

英国和欧洲经济体将迎来巨大的变化。领导人必须从现在开始行动,制定全面的战略愿景以应对未来挑战。这一愿景必须果断且宏大。最重要的是,这一愿景应该得到共享。在极化日益严重的时期,这很有可能才是最困难的部分。