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Demokratie vor Souveränität in Europa

MAILAND – Die Zukunft der Europäischen Union steht bei den demnächst stattfindenden Wahlen in den Niederlanden, Frankreich, Deutschland und Italien vielleicht nicht offiziell zur Abstimmung, aber die Wahlergebnisse werden weitreichende Folgen im Hinblick auf das Schicksal Europas haben.

Die Anti-EU-Stimmung ist weiter verbreitet als je zuvor, wie man an den emotionsgeladenen Wahlkampagnen der rechtspopulistischen Rebellen Geert Wilders in den Niederlanden und Marine Le Pen in Frankreich sehen kann. Dennoch bestehen auch Anzeichen, dass eine Umgestaltung und Neuerfindung der EU unterstützt wird – eine Botschaft, die von Persönlichkeiten wie Emmanuel Macron in Frankreich und Martin Schulz in Deutschland getragen wird.

Um überzeugend zu sein, muss sich jede Pro-EU-Kampagne den Problemen im Zusammenhang mit dem Euro zuwenden. Die von 19 der 28 EU-Mitgliedsländer (27 nach dem Brexit) eingeführte Gemeinschaftswährung entpuppte sich als eine der wesentlichen Frustrationsquellen hinsichtlich der europäischen Integration. Obwohl die Akutphase der Eurokrise vorbei ist, bleibt die Eurozone ein fragiles Konstrukt. Im Falle neuerlicher Volatilität könnten die Zweifel an ihrem Überleben leicht wiederkehren.

Das Grundproblem im Hinblick auf die Unsicherheit der Gemeinschaftswährung besteht in den Mängeln des Vertrags von Maastricht, der vorsieht, dass die Mitglieder der Eurozone eine gemeinsame Geldpolitik aber jeweils individuelle Fiskalpolitik verfolgen, die im Einklang mit gemeinsamen fiskalpolitischen Regeln steht. Doch die bloße Existenz dieser Regeln hat sich als unzureichend erwiesen, wenn es darum geht, deren Einhaltung zu gewährleisten und auf EU-Ebene besteht kein Durchsetzungsmechanismus, um eine entsprechende Fiskaldisziplin sicherzustellen.

Sofern sich daran nichts ändert, wird immer die Gefahr bestehen, dass schwächere Mitgliedsstaaten untragbar hohe Schulden anhäufen und damit stärkere Mitgliedsländer vor die Wahl stellen, entweder politisch unhaltbare Transfers zuzulassen oder ihnen den Austritt zu ermöglichen, womit man allerdings jene Instabilität schaffen würde, die das gesamte Projekt zu Fall bringen könnte. Ein Sieg proeuropäischer Kräfte bei den bevorstehenden Wahlen könnte eine – womöglich letzte - Chance sein, die notwendigen Änderungen des Vertrags von Maastricht ins Auge zu fassen. 

So leicht werden diese Änderungen nicht durchzuführen sein. Die Europäer werden einen fundamentalen Wandel hinsichtlich der Grundlagen der Legitimität der Eurozone annehmen und das simple Bekenntnis zu regelbasierter wirtschaftspolitischer Steuerung hinter sich lassen müssen, um jene Art des diskretionären Ansatzes zu akzeptieren, den eine Autorität mit demokratischer Legitimität verfolgt.

In Ermangelung einer politischen Union ist ein regelbasierter Ansatz im Bereich Governance verständlich. Er entspricht der Logik der Zentralbankunabhängigkeit: nicht gewählte politische Entscheidungsträger verpflichten sich, eine Reihe einfacher Regeln einzuhalten - wie etwa eine bestimmte Inflationsrate anzupeilen – wofür sich auch zur Verantwortung gezogen werden. Doch diese Logik hat im Fall der Eurozone nicht funktioniert, wo sich konkrete Regeln als unzureichend erwiesen, als es darum ging, einen von den Wählern nicht unterstützten Umverteilungsdruck zu vermeiden.

Nun, da dies offensichtlich geworden ist, befürworten manche eine stärkere Rolle des Marktes zur Durchsetzung der Haushaltsdisziplin. Vorschläge für ein neues Rahmenwerk im Bereich staatlicher Kreditaufnahme, das ordnungsgemäße Umstrukturierungen ermöglicht, sind Ausdruck dieser Argumentation.

In einem entsprechenden Vorschlag wird gefordert, dass der Europäische Stabilitätsmechanismus ähnlich wie das System des Internationalen Währungsfonds funktionieren soll, um die Kreditvergabe an insolvente Länder zu verhindern und um eine Reprofilierung oder Umstrukturierung zu erzwingen, wenn ein gewisser Schwellenwert bei den Schulden überschritten wurde. Eine derartige Vorgehensweise würde der Nichtbeistandsklausel der EU mehr Glaubwürdigkeit verleihen und die übermäßige Belastung der Geldpolitik verhindern.

Es wäre allerdings naiv zu glauben, dass eine derartige Vorgehensweise das Problem lösen würde. In einer Währungsunion, in der die Gefahr besteht, dass sich die externen Effekte einer Schuldenkrise in einem Land auf den Rest der Union übertragen, ist Angst vor Ansteckung immer begründet. Angesichts dessen wäre ein Regelwerk, das ausschließlich auf Marktmechanismen beruht, sehr anfällig für Instabilität.

Das heißt allerdings nicht, dass ein marktorientiertes Rahmenwerk zur Restrukturierung von Schulden keinen Platz in einer Reform der Eurozone hätte. Das hat es sehr wohl und zwar ebenso wie ein paar einfache gemeinsame Regeln. Um allerdings eine gemeinsame fiskalpolitische Position und eine bessere Kombination aus Geld- und Fiskalpolitik zu erreichen, bedarf es einer dritten Komponente: nämlich einer unabhängigen Finanzbehörde auf föderaler Ebene, die sich auf die Schaffung eines Risikoverteilungsmechanismus konzentriert. Eine derartige Behörde würde ein geringes Budget und ein gewisses Maß an Verfügungsgewalt benötigen, um ihr Vorgehen als Reaktion auf Ereignisse anpassen zu können.  

Freilich wäre ein derartiges System politisch nicht umsetzbar, würde man es als Aushöhlung der Souveränität der Mitgliedsstaaten empfinden. Man müsste die Kritiker von seiner demokratischen Legitimität überzeugen. Ohne eine vollständige politische Union könnte dies mit einem Schwerpunkt auf Transparenz, Unabhängigkeit und einer sehr viel stärkeren Rolle des Europäischen Parlaments möglicherweise in Abstimmung mit nationalen Parlamenten bewerkstelligt werden.  

Schließlich ist nicht - wie von den Rechtspopulisten behauptet - die Souveränität die zentrale Frage in Europa, sondern die Demokratie. (Im Falle integrierter Märkte ist volle nationale Souveränität eine Illusion.) Was Europa heute braucht, ist ein Vertrag, der die demokratische Legitimität auf die EU-Ebene ausweitet. Die Erhaltung nationaler Souveränität auf Grundlage von Institutionen, die für eine viel geringer integrierte europäische Wirtschaft des 19. Jahrhunderts konzipiert wurden, ist ein sicheres Rezept für den Misserfolg.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier