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民主高于主权的欧洲

发自米兰——欧盟的未来不一定会由近期荷兰、法国、德国和意大利选举的投票所决定,但这些选举的结果将对欧洲的命运造成深远的影响。

正如荷兰的格特·维尔德斯(Geert Wilders)和法国的玛琳·勒庞(Marine Le Pen)等右翼民粹主义反体制分子近乎狂热的竞选运动所展现的那样,民众的反欧盟情绪比以往任何时候都更为广泛。但也存在着支持改革和重塑欧盟的迹象——这一信息也得到了法国的伊曼纽尔·马克隆(Emmanuel Macron)和德国的马丁·舒尔茨(Martin Schulz)这类候选人的拥护。

任何有说服力的亲欧盟竞选活动都必须解决欧元引起的一系列问题。已经在欧盟28个成员国(英国脱欧后为27个)中的19个国家通行的共同货币已经成为欧洲一体化远景的主要阻碍因素。虽然欧元危机最凶险的时期已经过去,但欧元区的架构仍然脆弱。一旦出现新的波动,对其存续能力的怀疑极易卷土重来。

而共同货币脆弱性的根源则来自于《马斯特里赫特条约》框架的缺陷,该框架规定欧元区成员国在维持共同货币政策的同时可以制定符合共同财政规则的单一财政政策。但仅仅存在财政规则并不足以确保各国一定会遵守,在欧盟一级也缺乏强制机制以确保财政纪律的充分执行。

除非这一规定得到变革,否则就永远存在较弱势成员国堆积不可持续债务的风险,使得强势成员国只能在提供政治上不可持续的转移支付和允许成员退出之间二选一,从而产生可能导致整个项目失败的不稳定性。倘若亲欧洲势力能在即将举行的选举中胜出的话,就可能提供一个——也许是最后的——机会去实现对《马斯特里赫特条约》的必要修订。

推动这些修订绝非易事。欧洲人将需要接受一个在欧元区合法性基础上的根本性转变,超越对基于规则的经济治理的简单承诺,转而接受具有民主合法性的权威机构所采取的那种自由裁量手段。

在缺乏政治联盟的情况下,采用基于规则的治理手段是可以理解的。这与中央银行独立性的逻辑相一致:非选举产生的决策者致力于制定一套直接明了的规则,例如一定要实现特定的通胀率,而他们也会对此负责。但这种逻辑对欧元区不起作用,因为具体的规则已被证明不足以遏制选民对转移支付的反对压力。

现在这一状况已是显而易见,有人主张让市场在执行纪律方面发挥更大的作用。要求允许有序重组的新主权借贷框架提案就反映了这一逻辑理念。

一项建议要求欧洲稳定机制采用类似国际货币基金组织的体制,以防止向破产国家提供贷款,并在负债总额超过一定阈值后进行强制重整或重组。这种方法将使欧盟的“不救助”规则变得更加可信,也能避免对货币��策造成过度负担。

但寄望于靠这么个计划来解决问题就有点天真了。对于一个货币联盟来说,对危机蔓延的恐惧合情合理,因为某一国债务危机的外部性总有可能殃及联盟的其余部分。有鉴于此,完全基于市场机制的框架将易于产生不稳定状况。

但这并不是说由市场驱动的债务重组框架在欧元区改革中行不通。它有一定作用,而一套简单的通用规则也是如此。但是为了支持共同的财政立场并实现货币和财政政策的更好结合,我们需要第三个组成部分:一个独立的,专注于创建风险共担机制的联邦财政机构。这样一个机构需要拥有少量预算制定权和一些自由裁量权,以便能够根据不同事件调整其方法。

当然,这种体制会被认为是损害成员国主权因而在政治上不可行。因此需要说服其批评者相信该机构的民主合法性。在不具备完整政治联盟的情况下,可以通过强调透明度,独立性,并让欧洲议会发挥更大的作用——可能会在与各国议会的协调下实现。

毕竟正如右翼民粹主义者所说,欧洲面临的核心问题并非主权,而是民主。(在一体化市场中要求实现充分国家主权是一种错觉。)欧洲今天需要的是一项能在欧盟一级扩大民主合法性的条约。如果还是靠为19世纪远未整合的欧洲经济而设计的体制来维护国家主权,就会注定走向失败。