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欧洲超国家的终结?

发自马德里——从政治的角度看,自2008年欧元区危机爆发以来,欧盟一直是在一个超国家机构的外衣下按照跨政府机构的模式运作着。但随着欧盟准备就英国的退出举行谈判,很显然该机构正日渐撕下这层外衣。如今的问题是欧盟作为一个由其成员国主导的集合体的状态是否是永久性的。

某些会员国在欧盟决策过程中享有的霸主地位——尤其是德国——早就不是什么新鲜事了。很显然在整个欧元区危机期间,德国总理安吉拉·默克尔和她的财政部长沃尔夫冈·朔伊布勒(Wolfgang Schäuble)以及时任欧洲理事会主席的比利时人赫尔曼·范龙佩(Herman Van Rompuy)就占据了主导地位。

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但欧洲超国家主义的神话依然存在。尤其是在让-保罗·容克(Jean-Claude Juncker)在2014年接任欧盟委员会主席后,欧盟的执行机构开始将自身认定为一个总部位于布鲁塞尔且有能力带领各国向着容克在2015年欧盟国情咨文讲话中所谓“更联合的联盟”迈进的机构。

而今年容克的讲话就没那么乐观了。事实上六月的英国脱欧公投似乎不仅打击了他,还给欧盟委员会中的所有亲欧派都泼了盆冷水,以致他们在随后关于欧洲应该呈现何种面目的争论中都被边缘化了——其中一个值得留意的例外是欧盟竞争事务专员玛格丽特·维斯塔格(Margrethe Vestager)在税收方面持有的受欢迎程度极高的立场,但其最终结果仍有待定夺。

相反,这场争论很大程度上是在欧洲理事会内展开的,而默克尔则在其中承担了核心作用。虽然无法具体描述未来即将呈现的欧盟是个什么样子,但似乎可以明确的一点是,它肯定不会是一个许多委员会成员孜孜以求的那个布鲁塞尔为中心的,高度大一统的世外桃源。

欧盟理事会主席唐纳德·图斯克(Donald Tusk)在这一点上尤其坚决,批评那些人脑子里都是一副“天真的大欧洲愿景”,并呼吁一个更温和的少说话多办事的欧洲。图斯克还在最近一次于布拉迪斯拉发召开的非正式欧洲理事会峰会上重申了这一立场——此次峰会也是首次不包括英国的一届——指出“赋予欧盟机构新的权力并不是合理的药方”。

而默克尔则花了整个夏天去准备以一个成员国主导的方式来展开英国脱欧谈判并决定欧洲的未来走向。在布拉迪斯拉发峰会上的议题和结论正是体现了这些努力。

委员会在最近几个月的唯一实际行动就是在七月任命米歇尔·巴尼耶(Michel Barnier)为英国脱欧谈判首席代表。但因为主导这一进程的是理事会,也就很难判断巴尼耶究竟会怎么做。事实上,随着成员国的国内政治在驾驭欧盟现行政策动向方面扮演了比欧洲理事会更重要的角色,即便实现一个跨政府形式的欧盟都比较渺茫。

以德国为例,随着默克尔的基督教民主党在地方选举——包括在其老家梅克伦堡 - 西波莫尼亚——大败,许多人开始质疑该国的走向。目前大家都在等待明年的联邦大选,因为可能会将这个国家——及其领导欧盟的方式——导向一个截然不同的方向。不确定性还来自其他方向:意大利将在今年年底举行宪法公投,而法国和荷兰都将在明年举行选举。

这一切并不是说超国家主义已经过时了。但这很可能意味着至少在各主要国家选举完成之前,各方的狭隘利益将会是主导。一个欧洲策略的新篇章可能会随之开启,但前提是当前的僵持状态不会导致机构的萎缩。

赢得公众的信任也相当关键。过去欧盟一路高歌猛进,似乎已经得到了公众的认可,但事实上却并非如此。法国前外长于贝尔·韦德里纳(Hubert Vedrine)最近估算说只有15~20%的欧洲人是亲欧派,还有15~20%的人一贯反对欧盟,剩下的60%是“欧元过敏症患者”——这一描述虽然粗略,但还算公允。

简而言之,对大部分民众来说欧盟机构缺乏合法性。其原因是众所周知的:沟通不畅,缺乏民主,成员国和委员会之间互相扯皮,制度架构有缺陷。容克和欧洲议会主席马丁·舒尔茨(Martin Schulz)可以大谈共同体方略(méthode communautaire);只是在可预见的将来这都不可能发生罢了。

其结果是显而易见的:在关于欧洲将如何发展的斗争中,欧盟机构缺乏足够的权威或支持去投身大多数争论——甚至无法完全介入讨论。不过趁各成员国都盯着本国利益不放的时候,或许欧盟机构也能得到一个弥合合法性差距​的宝贵机会。

这意味着遏制住一些冲动:试图美化那些用于不会真正兑现的未来行为,或推出一些令人印象深刻但缺乏现实效果的前瞻性计划。要成功完成一系列关键举措——最迫切的莫过于建立银行联盟;改进问责制;并确保公众理解欧盟机构在做什么。这也意味着避免涉入政治冲突,因为无论欧盟委员会还是欧洲议会都不会有任何取胜的资本。

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如果这种做法似乎过度谨慎,那是因为它本应如此。如今不是进行高风险弯道超车的时候,而是要用一丝不苟精心策划的渐进性措施去逐渐和持续获取公众的信任。而由容克和欧盟委员会第一副主席弗兰斯·蒂摩曼斯(Frans Timmermans)制定的那份相对温和的具体优先事项列表则是一个良好的开端。

大多数人都不傻。他们能大体知道何时遭到了愚弄,也厌倦了空话和半桶水的提案。只有当欧盟机构以可信和透明的方式做出真正的行动之后,它们才能保证当前跨政府主义只是阶段性的做法,而欧洲的未来将是统一的欧洲。