People shopping in Turkey Chris McGrath/Getty Images

Un populisme économique parfois nécessaire

CAMBRIDGE – Les populistes ont horreur des contraintes imposées à l’exécutif politique. Prétendant à outrance représenter le « peuple », ils considèrent que toute limitation de leur exercice du pouvoir contrevient nécessairement à la volonté populaire. De telles contraintes ne peuvent selon eux que servir les « ennemis du peuple » : minorités et étrangers (aux yeux des populistes de droite) ou élites financières (pour les populistes de gauche).

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C’est une approche dangereuse de la politique, puisqu’elle permet à une majorité d’ignorer les droits des minorités. Sans une séparation des pouvoirs, sans indépendance de la justice ni liberté des médias – que maudissent tous les dirigeants autocrates populistes, de Vladimir Poutine à Donald Trump en passant par Recep Tayyip Erdoğan et Viktor Orbán – la démocratie dégénère en une tyrannie de celui qui occupe le pouvoir.

Sous le règne populiste, les périodes électorales ne deviennent qu’un écran de fumée. En l’absence de l’État de droit et des libertés civiles fondamentales, les régimes populistes sont à même de prolonger leur pouvoir en manipulant à volonté les médias et la justice.

L’aversion des populistes pour les contraintes institutionnelles s’étend jusqu’à l’économie, où le plein exercice d’un contrôle sur « les intérêts du peuple » implique qu’aucun obstacle ne se dresse sur leur chemin, érigé par des agences réglementaires autonomes, des banques centrales indépendantes, ou en vertu de règles commerciales internationales. Mais si le populisme en matière politique se révèle presque systématiquement nuisible, le populisme économique peut parfois s’avérer justifié.

Songeons aux raisons qui fondent en premier lieu les restrictions sur la politique économique. Les économistes ont souvent un faible pour ces contraintes, dans la mesure où une élaboration des politiques entièrement réactive aux poussées et tractions de la politique nationale peut parfois produire des résultats hautement insuffisants. Plus précisément, la politique économique est souvent sujette à un problème que les économistes appellent l’incohérence temporelle : les intérêts à court terme entravent souvent la poursuite de politiques beaucoup plus souhaitables à long terme.

Exemple incontournable : la politique monétaire discrétionnaire. Ceux des décideurs politiques qui ont le pouvoir de faire fonctionner à volonté la planche à billets choisissent parfois de générer une « inflation surprise » pour dynamiser la production et l’emploi à court terme – par exemple à l’approche d’élections. Or, ce choix peut se retourner contre eux, lorsque les entreprises et les ménages ajustent leurs attentes d’inflation. En fin de compte, la politique monétaire discrétionnaire n’aboutit qu’à une inflation plus élevée, sans produire de gains en termes de production ou d’emploi. La solution est donc la présence d’une banque centrale indépendante, isolée de la politique, et dont le mandat consiste uniquement à maintenir une stabilité des prix.

La rançon du populisme macroéconomique est bien connue de l’Amérique latine. Comme l’ont fait valoir Jeffrey D. Sachs, Sebastián Edwards et Rüdiger Dornbusch il y a des années, les politiques monétaires et budgétaires non viables ont été le fléau de la région jusqu’à ce que l’orthodoxie économique commence à prédominer dans les années 1990. Les politiques populistes ont périodiquement entraîné de douloureuses crises économiques, dont les premières victimes ont été les plus démunis. Pour rompre ce cercle, la région s’est tournée vers les règles budgétaires et les technocrates ministres des finances.

Deuxième illustration : la manière dont l’État traite les investisseurs étrangers. Dès lors qu’une entreprise étrangère a effectué son investissement, elle devient pour l’essentiel prisonnière des volontés du gouvernement. Les promesses formulées hier pour attirer l’entreprise sont vites oubliées, remplacées par des politiques qui la ponctionnent au service du budget national ou des entreprises du pays.

Mais loin d’être stupides, les investisseurs qui craignent cette issue s’en vont investir ailleurs. La nécessité pour les gouvernements d’asseoir leur propre crédibilité donne ainsi lieu à des accords commerciaux assortis de clauses de règlement des différends entre investisseurs et États (ISDS), qui permettent aux entreprises de poursuivre un gouvernement devant les tribunaux internationaux.

Tels sont les exemples de contraintes imposées à la politique économique, qui prennent la forme d’une délégation à des agences autonomes, technocrates ou règles extérieures. Comme décrit précédemment, ces contraintes ont pour fonction précieuse d’empêcher les détenteurs du pouvoir de se tirer une balle dans le pied en appliquant des politiques de courte vue.

D’autres scénarios existent toutefois, dans lesquels les conséquences des contraintes sur la politique économique peuvent s’avérer moins salutaires. En effet, des restrictions sont parfois instaurées par des intérêts particuliers ou par les élites elles-mêmes, afin de consolider un contrôle permanent sur l’élaboration des politiques. Dans ces situations, déléguer une compétence à des agences autonomes ou adhérer à des règles internationales ne sert pas la société, mais seulement une étroite caste d’« initiés ».

L’actuelle colère populiste s’explique en partie par l’impression, pas totalement injustifiée, selon laquelle ce scénario s’observe dans l’élaboration des politiques économiques depuis plusieurs décennies. Les sociétés et investisseurs internationaux ont progressivement façonné l’agenda des négociations commerciales internationales, ce qui a abouti à des mécanismes mondiaux qui favorisent disproportionnellement le capital par rapport au travail. La rigueur des règles sur les brevets et les tribunaux internationaux investisseur-État l’illustrent clairement. De même, un certain nombre d’agences autonomes sont captives d’industries qu’elles sont censées réguler. Les banques et autres établissements financiers sont notamment passés maîtres dans l’art d’obtenir gain de cause, et d’instituer des règles qui leur laissent les mains libres.

Les banques centrales indépendantes ont joué un rôle majeur dans la réduction de l’inflation au cours des années 1980 et 1990. Mais dans l’actuel environnement de faible inflation, l’attention exclusive qu’elles prêtent à la stabilité des prix crée un parti pris déflationniste dans la politique économique, et s’inscrit en conflit avec la création d’emploi et la croissance.

Aujourd’hui, cette « technocratie libérale » est sans doute à son apogée dans l’Union européenne, où les normes et réglementations économiques sont élaborées très à l’écart d’une délibération démocratique au niveau national. Or, dans la quasi-totalité des États membres, cette distorsion politique – le fameux déficit démocratique de l’UE – provoque la montée des partis politiques populistes et eurosceptiques.

Dans ce genre de cas, l’assouplissement des contraintes sur la politique économique, et la restitution d’une autonomie d’élaboration des politiques à des gouvernements élus, sont probablement souhaitables. Les périodes exceptionnelles exigent une certaine liberté dans l’expérimentation des politiques économiques, comme l’illustre historiquement le New Deal de Franklin D. Roosevelt. Les réformes de Roosevelt avaient nécessité que soient levés les restrictions économiques imposées dans le pays par les juges conservateurs et les intérêts financiers, et à l’étranger par l’étalon-or.

Il est important que nous restions sur nos gardes face au populisme qui met à mal le pluralisme politique et les normes de la démocratie libérale. Ce populisme politique constitue une menace qui doit être contrée à tout prix. Le populisme économique, en revanche, est de temps à autre nécessaire. Selon la période, il peut s’agir du seul moyen de garder à distance son cousin politique beaucoup plus redoutable.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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