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中国在超越GDP增长的目标

上海—众所周知,中国能保持高速的增长长达30年,地方各级政府是个重要的推手。虽然不适当的干预总是不可避免,但大多数情况下地方政府扮演了维护市场和保护企业家精神的角色,这包括推动基础设施的投资、降低官僚主义作风、创造良好的投资环境和为经济增长提供短期的支持性优惠政策等。

现在试想一下,如果地方政府不再像过去那么关注增长数字,整个经济将会有什么有趣的变化?至少在2010年之前,这个问题多半也是假想的。事实上,在过去20年来,即便大多数经济学家乐意批评地方政府太专注于当地的经济发展事务,也不会想到他们假如减少乃至放弃对经济发展的关注,将会如何影响中国经济增长的前景。

经济学家和政治学家们都认为,地方政府的所作所为可以用中国共产党保留的以政绩导向的官员晋升规则来解释。在实行经济改革以后,经济的增长,或GDP,是度量和比较官员政绩的唯一尺子。为了获得领导的赏识并争取晋升机会,地方的官员为经济增长而竞赛,乃是典型的标尺竞争。

在李星等人(2014)的一项研究中发现,第一,受到政治科层制内的这个政治竞争的驱动,中国的地方官员会把中央政府的增长目标层层放大,而且层级越低的政府,其增长目标越高。第二,地方政府实际的增长在绝大多数情况下会高于其设定的增长目标。换句话说尽管政绩是用实际的GDP增长率来度量的,但显然GDP增长目标在鼓励地方政府实现更高增长率方面具有明显的激励效应

以中国的第十一个五年计划时期(2001-2005)为例,根据李星等人的计算,在这五年间,省级增长目标的平均值是10.15%,比同期中央增长目标高出2.65个百分点,而五年间省级实际的平均增长率则高达13.07%,这要比中央定出的增长目标高出将近6个百分点。

但这一情况在过去五年已有变化。现在地方政府更愿意调低增长目标,而且之前的那种放大效应也趋于消失。根据我们对各省市的增长数据的整理发现,在过去五年,第一,地方政府设定的增长率目标开始尽量靠拢了中央的增长目标;第二,地方实际增长率与其目标之差出现明显的收缩甚至变为为负值的趋势。在2013年之后,东部沿海省份的实际增长率仅略高于其目标值,不再像之前10年那样可以高出3-4个百分点。而内陆更多省份的情况则是完不成其增长目标,以东北三省和内蒙古更甚。地方完不成他们自己设定的目标增长率,假如不是偶然,这在过去也几乎是不可能发生的现象,但现在事实上也被允许了。

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这还不算,更有甚者是辽宁、天津和内蒙古。去年他们的官员先后公开承认当地核算的GDP数字存在失真,并愿意重估至更低的水平。鉴于中国国家统计局决定在2018年开始将主导地方GDP核算工作,结果上述三个省份的自曝家丑引发了连锁反应。最近披露的信息显示,全部31个省市区2017年第四季度累计的名义GDP增长率由第三季度的13.8%骤然下降到了4.3%,尽管全国的名义GD增长率几乎不变,这是不可解释的。更匪夷所思的是,居然有包括上海、浙江和山东在内的9个省份的名义GDP增长率在第四季度突然变成了负增长,而第三季度之前还是正的增长率。看起来,如果完不成增长目标的行为可以被接受,一个合理的判断便是,地方政府现在可以不必再为实现过高的增长率而承受压力。

这意味着高增长率正在淡出中国地方官员的视野。在过去,高速经济增长是在一个具有单一目标的M型政府结构中实现的。由于地方政府官员在政治上受到中央鼓励参与增长竞赛,中央政府设定的增长目标实际上成为下限。这是因为面对中央对地方官员的政绩考核,地方政府会趋向于这样来理解中央设定增长目标的意图,因而趋于放大这一目标,并有动力完成较之更高的增长。这就是中国经济在上世纪90年代以来实现高速增长的机制。

2013年后,中央新任领导人决心改变地方政府官员的政绩观,力求大幅度降低GDP在评价地方官员表现中的权重。在去年召开的中共十九大上,中国的领导人提醒地方政府务必要关注增长质量而不是数量。地方官员深知,他们将面临多任务的目标,GDP的增长在上级对下级绩效的考核中将不再具举足轻重的权重,反而要更加关注经济转型升级、科技创新、环保、减贫以及防范金融风险等定性指标。

不可否认,这些定性指标并不容易衡量,官员面临的激励机制也会从此将变得不确定和复杂化。假如一个多任务的目标在激励和考核地方官员上要获得跟GDP增长目标同样的成功,并不容易。地方政府官员如何应对与适应上绩效评估的这些根本性变化,那对未来十年中国经济发展前景将是个挑战,值得观察和研究。

http://prosyn.org/aSdt6b6/zh;

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