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Lecciones desde China sobre estrategia industrial

GINEBRA – Mientras que el mundo ansiosamente escudriña buscando señales sobre cuál será la siguiente acción del presidente estadounidense Donald Trump con respecto China, los líderes chinos siguen concentrados en la próxima etapa de la actual transformación económica de su país. Lo que ellos hacen debería despertar el interés de todos – en especial de los estadounidenses responsables de la formulación de políticas.

El proceso de industrialización de China, como el de otras economías exitosas del este asiático, ha combinado la inversión dirigida por las ganancias, la política industrial activa y la disciplina exportadora. Sin embargo, ese enfoque tiene sus limitaciones, ejemplificadas en los numerosos países en desarrollo que han intentado ascender a la misma escala de desarrollo, sólo para quedar atrapados en los peldaños medios o incluso para retroceder, a causa de lo que el economista de la Universidad de Harvard, Dani Rodrik, ha llamado “la desindustrialización prematura”.

China espera evitar correr la misma suerte, con la ayuda de “China Manufacturing 2025” (CM2025), una hoja de ruta lanzada por el primer ministro Li Keqiang en el año 2015 para guiar la modernización industrial del país. Esta estrategia se centra en el desarrollo de los sectores manufactureros avanzados, pero también considera la forma como los servicios a los productores, la fabricación orientada a los servicios y las tecnologías verdes pueden complementar dicho proceso.

Como parte de CM2025, se proporcionará apoyo en la forma de financiación y políticas, con el propósito de estimular los avances tecnológicos en diez áreas clave, que incluyen las áreas de tecnología de la información de próxima generación; robótica y máquinas-herramientas controladas por computadora de gama alta; equipos espaciales y de aviación; vehículos de energía alternativa; y, dispositivos médicos de alto rendimiento y de biomedicina.

CM2025 se ha interpretado a veces como un regreso a las prácticas mercantilistas de arriba hacia abajo de la vieja escuela y a las políticas de sustitución de importaciones. Pero, dicha lectura pasa por alto la experimentación activa que lleva a cabo la China con políticas industriales y financieras. De hecho, esa experimentación puede contener lecciones valiosas para la innovación y evaluación de políticas en otros lugares. No sólo muchos países en desarrollo están elaborando sus propias estrategias de mejora y diversificación industrial, sino que también algunas economías desarrolladas, incluida la de Estados Unidos, están tratando de reactivar sus bases de manufactura.

Para empezar, se debe considerar la política industrial de China. De acuerdo con la estrategia de China, hasta el año 2025, el país deberá contar con un conjunto de firmas multinacionales internacionalmente competitivas que hayan avanzado en la mejora de sus posiciones en las cadenas mundiales de valor. Además, hasta dicha fecha, las principales industrias chinas deberán haber adoptado normas internacionales de eficiencia relacionadas con el consumo de energía y materiales, así como con la contaminación. Hasta el año 2035, China espera que su economía esté totalmente industrializada.

Estos objetivos generales se sustentan en una serie de objetivos específicos nacionales (e internacionales) relativos a la cuota de mercado de China en áreas clave. Por ejemplo, la producción de circuitos integrados debería aumentar hasta llegar a satisfacer, hasta el año 2030, el 75% de la demanda interna en comparación con el 41% que alcanzó el año 2015.

Uno de los componentes menos destacados de CM2025, la orientación de la política financiera, es también uno de sus más innovadores. Con el fin de reducir el costo del capital para las empresas manufactureras, la estrategia requiere la creación de nuevos canales de financiamiento, mientras de manera paralela se imparten instrucciones a las instituciones financieras de desarrollo de China para que aumenten su apoyo a objetivos específicos. En concreto, el Banco de Exportación e Importación de China deberá fortalecer los servicios con el objetivo de que las empresas manufacturas inviertan en el exterior, mientras que el Banco de Desarrollo de China (CDB) deberá aumentar los préstamos a las empresas manufactureras con el fin de “orientar” el financiamiento proveniente de otras instituciones, como ser fondos de capital de riesgo y fondos de capital privado.

China espera que este enfoque será el que pueda conducir el progreso hacia sus objetivos de modernización y reforma, mediante la creación de un conjunto de vehículos de financiación diseñados para propósitos específicos – los llamados fondos guiados por el gobierno (FGG) – que tienen la responsabilidad de asignar los fondos de inversión pública. Como dice el informe de McKinsey & Company, este “enfoque de inversión que se basa más en el mercado” es un “experimento audaz diseñado para mejorar las probabilidades de éxito”.

Ejemplificando este enfoque, el Tsinghua Unigroup con el respaldo estatal recientemente obtuvo 150 mil millones de yuanes (21,8 mil millones de dólares) en financiación nueva para apoyar la modernización en la industria de semiconductores del país. De esa financiación, 100 mil millones de yuanes provinieron del CDB y 50 mil millones de yuanes del Fondo Nacional de Inversión para la Industria del Circuito Integrado, un FGG de nivel nacional creado en el año 2014. 

El papel de los FGG sólo crecerá con el pasar del tiempo. En  el año 2015, se crearon 297 FGG con un poco más de 1,5 millones de millones de yuanes de capital disponible, una cantidad que se quintuplicó en comparación con la del año 2014. Los FGG de nivel municipal fueron los más numerosos; pero los FGG de nivel provincial lideraron el camino en términos de financiación.

El año pasado, se crearon dos FGG adicionales a nivel nacional: un fondo de inversión de capital de riesgo estatal de 30 mil millones de dólares y un fondo estatal de ajuste estructural de 50 mil millones de dólares. En ambos casos, el principal accionista es una sociedad holding que es de propiedad de la Comisión Estatal de Supervisión y Administración de Activos. En enero, el Silk Road Fund de China – junto con otros inversionistas chinos, así como inversionistas de Singapur y Japón – fundaron el Hou’an Innovation Fund con 800 millones de dólares, esta institución tiene el propósito de invertir en empresas de tecnología en áreas como el Internet de las cosas, vehículos autónomos, informática de Cloud, Big Data e inteligencia artificial.

Queda mucho por ver acerca de CM2025 y el uso de estos nuevos vehículos de inversión. No obstante, China parece estar dispuesta a impulsar significativamente las inversiones en una gama de tecnologías nuevas y avanzadas en sectores estratégicos, mientras que conserva sus participaciones accionarias con respecto a dichas tecnologías, a medida que las mismas se desarrollan y comercializan. Si China tiene éxito, habrá sentado las bases institucionales para nuevas fuentes de crecimiento. Y, a medida que los beneficios de la innovación se difundan a lo largo y ancho de toda la economía, China se acercará a su objetivo: convertirse en un país de altos ingresos.

Los experimentos que lleva a cabo China con políticas industriales y financieras pueden llegar a proporcionar a las economías emergentes información valiosa sobre cómo evitar quedarse entrampados en un nivel de ingresos medios. Sin embargo, para un EE.UU. que se encuentra preocupado por la erosión de su base manufacturera, la lección ya es evidente. Tal como han señalado Brad DeLong  y Stephen S. Cohen: Estados Unidos debe actuar ahora con el fin de resucitar su pragmática tradición de políticas industriales, debe hacer que las finanzas nuevamente entren en funcionamiento para favorecer a la economía real y debe invertir en nuevas actividades que pueden revitalizar a una clase media que atraviesa por dificultades.

Traducción del inglés: Rocío L. Barrientos.