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La Chine et la théorie des contrats incomplets

HONG KONG – Cette année le prix Nobel d'économie a été attribué à Oliver Hart de Harvard et Bengt Holmström du MIT pour leurs travaux innovants sur le droit de propriété et la théorie des contrats. Au moment où la Chine tente une difficile transition d'un système de contrats incomplet vers un régime de droit de propriété fort, l'importance pratique de leur contribution est évidente.

La théorie des contrats incomplets est basée sur l'idée qu'un contrat ne peut jamais envisager toutes les éventualités. Il doit par contre énoncer clairement l'allocation des droits de "contrôle" : qui décide quoi dans quelles circonstances. Pour une économie centralisée et planifiée qui veut donner davantage de pouvoir au marché, ces contrats sont inestimables - au moins à première vue. Aussi les réformateurs chinois y ont-ils eu largement recours.

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Entre le milieu des années 1980 et le début des années 1990 ils ont introduit à la fois "le système de responsabilité des ménages ruraux" et le "système de responsabilité du contrat d'entreprise" pour les entreprises publiques. Pour l'essentiel, ces systèmes conféraient davantage de droits de décision et accordaient des avantages aux paysans et aux travailleurs pour les inciter à travailler plus efficacement dans les communes et les entreprises publiques.

Une stratégie similaire a été adoptée à l'occasion de la réforme budgétaire chinoise de 1994 au niveau des municipalités et des districts. Cela a généré des progrès, mais aussi permis aux responsables locaux d'abuser de divers avantages annexes – une pratique qui s'est transformée plus tard en corruption manifeste.

Plus récemment, la théorie des contrats incomplets a été mise en œuvre dans le secteur des banques de l'ombre. Les régulateurs ont accepté des innovations dans l'intermédiation financière reposant sur des contrats incomplets (société de fiducie et plateformes sur Internet), tout en continuant à contrôler de prés le secteur bancaire traditionnel.

Les dirigeants chinois ont défini des droits partiaux, tant en ce qui concerne le processus de décision que l'allocation des bénéfices. Sans renoncer pour autant à leur pouvoir, ils ont ainsi encouragé les parties prenantes de même niveau à entrer en concurrence équitable les unes avec les autres. En ce sens les contrats incomplets ont préparé le terrain à l'amélioration du droit de propriété et à la concurrence sur le marché en Chine avant même qu'elle ne soit réalisable, du fait des obstacles institutionnels et idéologiques.

Une stratégie basée sur le contrat incomplet était nécessaire durant la transition vers une économie de marché, mais elle ne constitue pas une solution à long terme. Les lacunes des contrats incomplets nuisent aux progrès, et la Chine doit encore améliorer la définition et la protection du droit de propriété dans un cadre juridique efficace. 

Ainsi le système de responsabilité des ménages ruraux souffre depuis longtemps de l'imprécision du droit de propriété de la terre, cette dernière étant selon la loi propriété collective des paysans locaux, alors que des ménages en obtiennent depuis 30 ans des droits d'usage. Sans privatisation officielle, les paysans ne pouvaient pas vendre leur terre à la valeur du marché afin d'y bâtir, ce qui a ouvert la voie à des abus, à la corruption et à des troubles, notamment parce que le prix des terrains a fait un bond durant la période de forte croissance de la Chine.

De la même manière, le système de contrat destiné aux entreprises n'a pas mis les entreprises publiques sur la voie de la rentabilité à court terme. Contrairement aux paysans qui ne réalisaient aucun emprunt, les entreprises publiques obtenaient des crédits importants auprès des banques publiques. Quand elles généraient des bénéfices, les cadres et les employés se les partageaient. Mais quand elles généraient des pertes (par exemple dans les années 1990, les banques ont dû faire face à un énorme volume de crédits en défaut de paiement.

Sous la direction du Premier ministre Zhou Rongji, le gouvernement chinois a essayé de résoudre le problème de la dette en attribuant les créances douteuses à quatre sociétés publiques de gestion des actifs, tout en privatisant la plupart des PME non rentables. Les grandes banques et entreprises publiques restantes sont alors devenues rentables grâce notamment à leur position de monopole qui leur a permis d'être côté en Bourse à Hong Kong, Shanghai et Shenzhen. Dans les années qui ont suivi, elles ont joué un rôle crucial dans les gros programmes de construction d'infrastructures publiques.

Mais les entreprises publiques sont aussi à l'origine de nombreux problèmes. Elles sont moins efficaces que le secteur privé pour utiliser le capital humain et financier et sont à l'origine de corruption et de distorsions dans le prix de l'énergie et des ressources naturelles. Par ailleurs leur position dominante en Bourse fait obstacle au bon développement des marchés financiers chinois. Elles se sont emparées des maigres ressources en fonds propres et ont compliqué le fonctionnement des marchés en matière de fusions et d'acquisitions.

Il est très difficile aujourd'hui d'entreprendre des réformes favorables au marché en ce qui concerne le droit de propriété des entreprises et le contrôle des entreprises publiques côtés en Bourse. Ce sont pourtant de réformes cruciales pour améliorer leur gouvernance et leur compétitivité, surtout dans le domaine des services, de la connaissance et des secteurs reposant sur l'innovation qui vont être les moteurs de croissance de demain.

Le président Xi Jinping a pris quelques mesures pour mieux contrôler le secteur public. En 2012 son gouvernement a lancé une grande campagne anti-corruption pour remédier aux abus et à l'inefficacité dus à l'absence d'un contrôle approprié des directions des entreprises publiques. Mais cela n'a pas suffit à mettre entièrement fin la corruption ou de résoudre les problèmes de pollution, de surcapacité et de surendettement qui nécessitent de grandes réformes structurelles touchant à l'offre.

Autrement dit il faut compléter les contrats incomplets. Une réforme juridique et la création d'un processus institutionnalisé pour résoudre les conflits en matière de droit de propriété et de contrats sont indispensables. Une meilleure législation sur la faillite permettrait par exemple aux banques chinoises et à l'Etat de faire respecter la réglementation du crédit en excluant du système les emprunteurs insolvables ou aux capacités de remboursement incertaines.

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Pour continuer son avancée vers le statut de pays à haut revenu, la Chine doit développer un droit de propriété complet et efficace qui se base sur des contrats moins incomplets. Comme source d'inspiration, ses dirigeants pourraient se tourner vers les travaux de Hart et Holmström.

Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz