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Die Notenbanken und die Rache der Politik

FRANKFURT – Mit dem Ruf der Notenbanken geht es traditionell immer auf und ab. Seit Jahren nun ist das Prestige der Notenbanken so hoch wie fast noch nie. Doch eine Korrektur scheint unvermeidlich, und die Unabhängigkeit der Notenbanken dürfte dabei eines der wichtigsten Opfer werden.

Der Ruf der Notenbanken erreichte bis zur Jahrhundertwende Höchstwerte. Grund dafür war die sogenannte „große Moderation“: Die niedrige und zugleich stabile Inflation, nachhaltiges Wachstum und hohe Beschäftigungsraten führten dazu, dass viele die Notenbanken als eine Art Herrscher des Universums betrachteten, die fähig waren, die Wirtschaft zum Nutzen aller zu steuern – und dazu, dass dies von ihnen auch erwartet wurde. Die Titulierung des US-Notenbankchefs Alan Greenspan als „Maestro“ steht beispielhaft für diese Wahrnehmung.

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Die globale Finanzkrise von 2008 stärkte den Ruf der Notenbanken zunächst weiter. Durch resolutes Handeln leisteten die Währungshüter einen wichtigen Beitrag zur Verhinderung einer zweiten Großen Depression und wurden einmal mehr als Retter der Weltwirtschaft gepriesen.

Doch befeuerten die Erfolge der Notenbanken überzogene Erwartungen, die die meisten politischen Entscheidungsträger ermutigten, ihren geldpolitischen Gegenstücken die weitgehende Verantwortung für die makroökonomische Steuerung zu überlassen. Diese überzogene Erwartungshaltung und, daraus folgend, operative Überlastung haben die tatsächlichen Grenzen der Geldpolitik aufgezeigt.

Anders ausgedrückt: Der gute Ruf der Notenbanken scheint sich nun als Bumerang zu erweisen. Und eine „Persönlichkeitsüberlastung“ – bei der sich das Vertrauen in den Erfolg der Geldpolitik auf die Person an der Spitze der betreffenden Einrichtung konzentriert – hat zur Folge, dass auch der Ruf der einzelnen Führungskräfte leiden dürfte.

Doch die Notenbanken können ihre neuen operativen Aufgaben nicht einfach im Stich lassen, insbesondere was die Finanzstabilität angeht, die sich, wie die Krise von 2008 deutlich gezeigt hat, nicht durch Preisstabilität allein wahren lässt. Im Gegenteil: Eine Phase niedriger, stabiler Zinssätze könnte die Anfälligkeit des Finanzsystems sogar noch steigern, indem sie ein „Minsky-Moment“ herbeiführt, bei dem die Vermögenspreise plötzlich einbrechen und das gesamte System zum Einsturz bringen. Die Beschränkungen der Inflationssteuerung sind inzwischen klar, und man sollte diese Strategie aufgeben.

Die Notenbanken müssen jetzt die Notwendigkeit zur Wahrung von Preisstabilität mit ihrer Verantwortung (egal, ob ihnen gesetzlich übertragen oder nicht) in Einklang bringen, die Anfälligkeit des Finanzsystems zu reduzieren. Dies wird nicht leicht, und zwar nicht zuletzt wegen einer weiteren neuen operativen Belastung, die vielen Notenbanken auferlegt wurde: der makro- und mikroprudenziellen Aufsicht.

Insbesondere die mikroprudenzielle Aufsicht ist mit der Gefahr von politischem Druck, Eingriffen in die Unabhängigkeit der Notenbanken und politischen Zielkonflikten verbunden, die sich sämtlich auf das Verhalten von Finanzmittlern auswirken könnten, indem sie diese zur Übernahme größerer Risiken ermutigen. Die Finanzmittler wissen, dass ihre Kontrollinstanz über starke Instrumente verfügt – sie kann etwa die Kreditkosten senken und so die Banken (zumindest für eine Weile) schützen – und zugleich ein ausgeprägtes Interesse am Schutz ihres eigenen Rufs hat. Doch angesichts der Überlastung der Notenbanken könnten diese mit der Verteidigung ihres Rufs überfordert sein.

Dies ist ein globales Phänomen, doch die Europäische Zentralbank steht diesbezüglich unter ganz besonderem Belastungsdruck. Als Notenbank der 19 Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion (EWU) ist die EZB zugleich einer „außerinstitutionellen Überlastung“ ausgesetzt. Dies zeigte sich im Mai 2010, als die EZB die Verantwortung für den Kauf von Staatsanleihen aus Ländern übernahm, die ansonsten einen deutlichen Anstieg der langfristigen Zinssätze erlebt hätten.

Bei dieser Intervention stand die EZB vor einer im Wesentlichen durch die Politik bedingten Lose-Lose-Situation: Die EZB sprang für die Politiker in die Lücke, die nicht bereit waren, ihren Verpflichtungen nachzukommen. Doch hätte sie sich geweigert, zu intervenieren, hätte dies die Finanzmärkte erheblichen Turbulenzen ausgesetzt, für die man – zu Recht oder zu Unrecht – der EZB die Schuld gegeben hätte.

Von diesem Moment an jedoch übernahm die EZB die politische Rolle, nicht nur das Überleben des Euro, sondern auch die fortgesetzte Mitgliedschaft jedes EWU-Landes zu garantieren. Im Jahr 2012 zementierte EZB-Präsident Mario Draghi diese Verantwortung, als er versprach, „alles Notwendige“ zu tun, um den Euro zu erhalten. „Und glauben Sie mir“, fügte er hinzu, „es wird reichen.“

Diese Haltung hat viele dazu geführt, der EZB eine Überschreitung ihres Mandats und Verstöße gegen europäische Verträge vorzuwerfen. Zwar haben der Europäische Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht diese Ansicht im Wesentlichen verworfen. Trotzdem sind weitere Verfahren in Bezug auf die unkonventionellen geldpolitischen Maßnahmen der EZB anhängig.

Vor diesem Hintergrund ist es möglicherweise keine Überraschung, dass die rechtliche oder faktische Unabhängigkeit der Notenbanken einmal mehr zur Debatte steht. Der Zweck der Unabhängigkeit der Notenbanken bestand immer darin, einen Fokus der Geldpolitik auf die Wahrung von Preisstabilität zu ermöglichen, ohne dass die Notenbanken dabei politischem Druck ausgesetzt waren. Obwohl dieser Ansatz immer kontrovers war, da er die Übergabe einer beträchtlichen Kontrolle über die Volkswirtschaft an ungewählte Technokraten beinhaltet, haben vergangene Inflationsepisoden eine breite Anerkennung der Unabhängigkeit der Notenbanken gefördert.

Wenn das Mandat der Notenbanken jedoch die Verantwortung für die Preisstabilität übersteigt, könnte ihre Unabhängigkeit in einer demokratischen Gesellschaft zunehmend fehl am Platz erscheinen. Dies gilt insbesondere für die EZB: Als je stärker die Verknüpfung zwischen der Ausweitung des EZB-Mandats und der Politik empfunden wird, desto mehr Kritik wird der unabhängige Status der Notenbank provozieren.

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Das Versäumnis der gewählten Politiker insbesondere in einigen Ländern des Euroraums, angemessen zu handeln, hat die Notenbanken zum „einzigen Spiel in der Stadt“ gemacht. Und dies erweist sich weniger als Glücksfall für ihr Prestige denn als Gefahr für ihre Unabhängigkeit. Insbesondere die EZB wird diesbezüglich zunehmend unter Druck geraten, und zwar unabhängig davon, ob sie es schafft, die EWU zu „retten“. Schließlich bräuchte sie, um dabei Erfolg zu haben, sehr viel Macht – mehr Macht, als jede Demokratie hinnehmen könnte.

Aus dem Englischen von Jan Doolan