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Comment préserver l’indépendance des banques centrales

BARCELONE – La crise financière mondiale survenue en 2008 a transformé le rôle des banquiers centraux, ainsi que la portée et le champ de leur boîte à outils politique. Aujourd’hui, la stabilité financière s’inscrit de nouveau au cœur de la mission des banques centrales, et il faut s’attendre à ce les taux d’intérêts dans un certain nombre de pays riches demeurent proches de zéro, voire négatifs, pendant quelque temps encore. Cela signifie que l’action des banquiers centraux sera plus visible et politiquement plus sensible qu’elle ne l’était il y a une dizaine d’années. Cela signifie également l’existence d’une menace croissante pour l’une des plus grandes innovations institutionnelles de la fin du XXe siècle : l’indépendance des banques centrales.

Pour certains observateurs, c’est en se retranchant dans leur étroite mission de stabilité des prix, démarche qui leur convenait si bien avant la crise, que les banques centrales pourraient le mieux se protéger contre les ingérences politiques. C’est un mauvais conseil. Les banques centrales ne sauraient négliger l’impératif consistant pour elles à renouer avec leur rôle originel de garants de la stabilité financière.

La stabilité des prix ne constitue en effet pas une fin en soi. Elle n’est que l’un des piliers en soutien de la stabilité macroéconomique nécessaire à la société. La stabilité financière constitue un deuxième pilier de ces fondations, comme l’a amplement illustré la dernière crise.

Dans ce plus large contexte, les banquiers centraux sont inévitablement voués à échanger avec les responsables politiques, régulateurs et superviseurs financiers sur la question de leur rôle dans la société. Il doit en être ainsi : ces interactions sont essentielles à la pérennité de l’indépendance des banques centrales.

Notre dernier rapport, intitulé Sound At Last? Assessing a Decade of Financial Regulation, souligne trois égards importants auxquels la crise de 2008 a transformé notre vision collective des banques centrales. Premièrement, lorsque les taux d’intérêt atteignent le plancher zéro (ZLB, pour zero lower bound), les nouvelles mesures de politique monétaire ressemblent – et souvent se substituent tout simplement – aux mesures normalement appliquées par d’autres. Deuxièmement, l’ampleur des prêts des banques centrales a considérablement augmenté. Troisièmement, les décideurs politiques d’aujourd’hui se concentrent à juste titre sur l’atténuation du risque systémique, afin de réduire la fréquence et la sévérité des crises financières.

Il est utile de se repencher sur le statut des banques centrales, compte tenu de la possibilité tout à fait réelle de voire les taux d’intérêts atteindre ou approcher le ZLB à l’avenir. Nous appelons plus précisément à la mise en place formelle d’un régime spécifique, déclenché par le ZLB, en vertu duquel les branches exécutives du gouvernement et de la banque centrale mettraient à profit leurs points de vue, et s’entendraient mutuellement sur l’ensemble des options disponibles en termes de politiques.

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Lorsque les taux directeurs atteignent le niveau zéro, il serait judicieux que les différents acteurs se réunissent à intervalles réguliers, dans le cadre de règles transparentes. À l’issue de chaque rencontre, une déclaration publique conjointe formulerait une évaluation des conditions économiques du moment, des options de mesures disponibles, et du plan d’action décidé. Ce régime ZLB spécifique contribuerait à préserver l’indépendance des banques centrales, en permettant l’approbation politique de mesures non conventionnelles.

L’ampleur et la portée sans précédent de l’action des banques centrales en tant que prêteurs de dernier ressort (PDR) depuis l’apparition de la crise continuent de susciter une importante attention. Il est essentiel que ces activités demeurent légitimes aux yeux du public. Les banques centrales doivent par conséquent clarifier à la fois l’objectif et la structure opérationnelle de leurs activités de PDR, et mettre un terme à la doctrine de plus en plus indéfendable de l’ambiguïté constructive, en vertu de laquelle les décideurs politiques sont restés intentionnellement vagues quant aux conditions ainsi qu’aux bénéficiaires auxquels elles étaient disposées à prêter. Ici, comme dans bien d’autres domaines de la politique économique, la préservation d’une légitimité démocratique exige transparence et engagement.

Par ailleurs, l’accent placé sur le risque systémique et sur les politiques « macroprudentielles » rend nécessaire la révision du mandat des banques centrales. Bien qu’il n’existe pas de consensus sur la manière d’organiser au mieux les différentes composantes de la politique financière et monétaire, nous sommes favorables à un modèle à une seule entité, dans lequel la banque centrale a pour double mission la stabilité des prix et la stabilité financière. L’accomplissement de ces objectifs nécessite qu’une banque centrale soit à la fois un PDR transparent et une autorité macroprudentielle dotée des outils appropriés.

Les contraintes institutionnelles conduiront à des variantes de ce modèle en fonction des pays. Dans certains cas (potentiellement nombreux), plusieurs autorités partageront la responsabilité de la stabilité financière, coordination et pleine responsabilité étant alors essentielles. Les agences impliquées devraient admettre les difficultés opérationnelles inhérentes aux situations dans lesquelles plusieurs autorités aux objectifs différents partagent une responsabilité commune, et les autorités devraient s’attaquer de front au risque de voir la fragmentation et le manque de coordination conduire à l’inaction.

Comme pour la coordination des politiques monétaires et budgétaires en situation de ZLB, des déclarations publiques devraient accompagner les délibérations relatives à la stabilité financière, et les désaccords être révélés publiquement. Autrement dit, les normes courantes de communication s’agissant des décisions de politique monétaire devraient également s’appliquer aux décisions d’un comité de stabilité financière.

La préservation de l’indépendance des banques centrales exige de l’adaptation. Dans le monde d’après-crise, gouvernements et citoyens continueront de déléguer des pouvoirs d’élaboration politique de plus en plus larges à une institution indépendante non élue. Les banques centrales doivent par conséquent rendre de plus en plus de comptes pour maintenir leur légitimité. Nous avons besoin d’un débat public qui permettre de forger un accord autour d’un cadre régissant les objectifs, les outils et les mécanismes de communication des banques centrales. L’incapacité à mener une telle discussion soulèverait un risque non seulement pour l’indépendance des banques centrales, mais également pour la stabilité financière et le bien-être social dans son ensemble.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

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