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发展援助私人化

伦敦—过去五十年来,官方发展援助(ODA)改变了很多。ODA起源于冷战,其时经合组织发展援助委员会每年拿出约600亿美元资金(苏联毫无疑问可以与之匹敌),接受国被称为“后进国家”、“发展中国家”、“南方国家”,最近则被称为“新兴国家”。

事实上,近几年来,如何定义受助国变得越来越值得商榷。英国在讨论是否停止对印度的援助,后者是当今第三大资本流入国,也是英国最大制造业雇主塔塔集团(Tata Group)的母国。类似地,欧元区国家眼巴巴地望着中国帮助它们克服债务危机,而中国是老牌受助国,如今持有2.5万亿美元美国国债。

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此外,发展本身也被重新定义,政策焦点转移到良好治理、透明度、可问责性和人权上。结果,旨在改善卫生、教育和性别平等的计划取代了大规模建设项目。

如今,是时候重新审视ODA体系了。毕竟,援助国受困于债务和停滞,而受助国的增长速度比援助国快7—7倍。

1969年,加拿大前首相皮尔逊建议,到1975年,发达国家应该将GDP的0.5%用于ODA,并将这一比例逐渐增加到1%。尽管挪威、瑞典、丹麦荷兰和卢森堡已经实现0.7%的目标,但就全球平均水平而言,这一比例从1960年的0.5%下降到了今天的0.3%。英国承诺拿出国民生总收入(GNI)的0.7%,但在援助谁的问题上争论不休。美国每年援助规模为300亿美元,绝对数量为世界之最,但占GNI的比重还不到0.25%。

但是,尽管国际组织鼓励增加ODA支出,援助国国民却越来越抵制。批评者指出,这笔钱并没有达到真正需要它们的人手中;援助造成了依赖从而有害于受助国;国内也需要援助;援助的主要作用是鼓了顾问和来源国既得利益者的腰包。

平心而论,一个被广泛接受的观点是救灾援助和冲突援助十分有效。此外,ODA总量中有近10%用于人道主义救济,这也应该是毫无争议的领域。

但ODA的总体影响仍然值得质疑。在去年3月的一份报告中,英国上议院经济事务委员会援引了专家在这一问题上的分歧——ODA对受助国年GDP增长的提振作用众说纷纭,有人说可达0.5%,有人说根本毫无作用。

有三个原因或能解释发展援助并不总能转变为GDP增长这一事实。受助国政府可能滥用援助致使援助无法抵达支出或投资者手中;援助金可能存在条件,必须花在来自援助国的商品和服务上。此外,即使发展援助确实刺激了GDP增长,也不一定会为最贫困人民带来更好的生活,特别是在短期。

消灭极端贫困毫无疑问是紧迫的道德驱动力,但ODA或许并非达到此目标的最佳手段。事实上,有充分的理由应该让私人部门参与发展援助。

过去二十年来——在此期间,全球化开放了世界金融体系——私人资本流对发展中经济体增长的贡献大于ODA。事实上,2009年,1万多亿美元私人资本流向了发展中国家,比援助总量多九倍。

此外,乐施会(Oxfam)和无国界医生(Medecins Sans Frontières)等私人出资组织配置资源的效率高于政府,真正做到了将援助送到最需要的人手里。根据这一模式,国家援助预算可以开放接受发展非政府组织的竞标,让后者负责尽可能有效的配置和资金发放——以及要求提供如何花钱的详细核算。

更大胆的计划是直接把现金送到贫困人口手中。全球援助总量大约在1300亿美元,这意味着13亿生活在极端贫困(每天花费少于1美元)的人口每人可以获得100美元现金。一些国家一开始实验这一计划,印度正准备向其3亿贫困人口提供现金转移支付。换句话说,全球现金转移支付机制可以非常高效,而且可行——如果援助国把援助预算集合起来的话。

最简单也最彻底的办法是停止所有官方援助支付。反之,这笔钱可以通过减税或收入转移支付返还给援助国人民,让他们决定如何帮助需要者。由于贫困和疾病的普遍性,很多人会有动力为全球减贫事业做出贡献。

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让人民选择如何援助或有助于解决政客滥用ODA国家的腐败问题,也能防止浪费和不切实际的项目。此外,如果由自己决定资金去向,人们将更少抱怨自己的钱被浪费或滥用。

ODA只能说是差强人意。在经历了50年的低效率后,是时候尝试新变化了。至少从短期看,现金转移支付是最佳选择。只有让每一位受助者决定如何最佳地花钱,我们才能确保发展援助真正让全球最贫困人口改善了生活。