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亚投行的透明度赤字

里斯本/奥尔胡斯—北京的亚洲基础设施投资银行(亚投行)在2016年开张,并迅速成为主要的多边开发机构之一。如今,它的目标是在2021年成为世界领先的融资机构。但亚投行首先需要提升及时公开披露所涉项目的环境和社会风险的水平。

目前,亚投行有82个成员国,还有21国预计将很快加入。欧洲最大经济体——德国、英国、法国和意大利——公然违抗美国前总统奥巴马政府,成为亚投行创始成员。它们的决定是中国的一次外交胜利,证明了其打破传统联盟的能力。美国和日本还没有加入。

欧洲国家的加入让亚投行建立了国际信誉,赢得AAA级信用评级,进而与世界银行等传统多边开发银行并驾齐驱,并得以从国际资本市场募集更多资金,其初始资本增加到1000亿美元。

欧洲政府决定加入亚投行的理由是它们能让亚投行接受最高国际标准——首先便是明确的有时间约束的披露重要项目资料的规则。如果没有这些规则,一项投资的环境和社会风险就无法及时曝光,让人们采取有意义的缓解措施。

大规模基础设施投资,如出口走廊、发电站和大坝无一不会带来很高的环境和社会风险。它们也常常与腐败以及公共债务水平的升高不无关系。它们的影响可以传播到整个地区,影响无数社群,导致气候变化和不可逆转的生物多样性损失。

透明度与公共参与对于管理这些项目的风险至关重要。但亚投行的推动力量和最大股东中国政府在没有制衡的政治环境中运行。它日益收紧对国内公民社会和媒体的控制,人权乃至公共健康捍卫者无从发出声音。

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此外,亚投行采取的治理模式是重“效率”。根据亚投行所谓的“责任框架”,代表成员国的董事会将与项目融资有关的更多决定权授予亚投行行长。

一开始,亚投行主要是参与其他多边贷款人的投资,因此主银行(lead bank)决定着政策。但亚投行将逐渐发展自己的贷款渠道——按照自己的规则——目标是成为全球基础设施融资领导者。它的目标将是非洲、拉丁美洲、欧洲还有亚洲。

亚投行的关于透明度和信息公开度的主要政策框架是其2018年公开信息政策(PPI)和去年修订的2016年环境与社会框架(ESF)。2020年9月,亚投行公布了修订版的ESF 草案,其中,亚投行董事会准备在明年2月公示期结束后批准这一草案。

PPI的原则——包括“披露推定”——值得欢迎,但仍不够。该政策包含了诸多例外,披露哪些档案的决定最终取决于行长。

当前ESF(2016)包括两个信息披露的章节。其中并未提到档案(如环境和社会影响评估)公开的基本时间框架。相反,ESF要求档案应“及时”公开或“一得到就公开”。这样的漏洞显然允许金融或公司利益凌驾于公众事先了解环境和社会风险的利益之上。

联合国人权高级委员办公室和亚投行的欧洲股东要求亚投行采取明确的有时限的公开披露环境研究和其他相关档案的规则。亚投行的回应措辞谨慎,以免引起西方的敏感。但仔细阅读可以发现,这一内容常常不够深入和准确。

框架方案在应对日益增长的通过金融中介(如商业银行和私募股权基金)传导投资的趋势方面也非常弱势。即使这些机构为有亚投行支持的高风险活动提供融资,也不需要披露具体的环境和社会影响信息。

为了防止和缓解损失,亚投行应该确保在项目批准前充分披露环境和社会影响评估,包括土地收购和安置计划,这时仍有影响结果的可能。但ESF修订草案表明,亚投行准备将问责责任委托给未来客户。

除非草案进行彻底的修改,否则我们将错失关键机会促进亚投行项目透明治理、公平和环境可持续性的机会。总体风险是亚投行的方针鼓励全面的弱势环境和社会标准,因为国际金融机构必须和它竞争投资机会。

气候紧急情况和不可逆转的生物多样性损失已经达到了临界水平,而许多国家的公民社会组织的政治空间正在减小或彻底消失。亚投行缺少透明度可能会导致糟糕的情况雪上加霜。

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