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解放东盟

新加坡—明年是东盟成立五十周年。东盟没能就中国的南海领土主张问题形成共识,这引起了整个地区的担忧。尽管所有决定都根据共识做出的要求让情况各异的成员国可以联合和保护国家利益两不误,但这也限制了东盟在应对新安全威胁方面的效率。

共识规则解释了为何东盟没有在2001年9月11日美国遭遇恐怖袭击及随后美国领导的反恐战争中采取联合立场。同理,对于朝鲜的挑衅——如继续进行核试验以及2010年袭击韩国天安号护卫舰造成46名水兵丧生——东盟也保持了沉默,因为一些成员国同情朝鲜政权。

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但南海领土纠纷最能体现东盟的共识原则如何限制了它的效率。如何应对在地区内日益独断的中国?这一问题在东盟成员国之间造成的分裂远甚于此前任何一个问题。

在2012年东盟部长会议上,东盟在历史上首次没能形成联合声明,因为柬埔寨不允许在其中提及任何中国在南海制造的事端。2016年7月,东盟外交部长会议在联合公报中也没有提到两周前国际仲裁庭所做出的不利于中国的标志性裁决。

东盟无法在南海问题上有所作为导致成员国政府和公民质疑该组织“维持和强化和平”的能力——而这是东盟宪章开宗明义的第一目标。此外,最近的僵局可能迫使一些成员国通过其他途径解决问题,最终影响到东盟的地区和国际重要性。

东盟必须解决这一共识难题,要么通过程序改革,要么通过制度创新。首先,东盟应该遵循2006年东盟资深顾问团(Eminent Persons Group)做出的建议,引入多数决策规则。随着东盟活动范围的扩大,顾问团观察道,它应该“考虑其他灵活的决策机制,”包括投票。

欧盟很早就采取了这一治理机制,而即便在东盟内部,也有多数投票决策的先例,特别是在地缘政治和安全问题上。比如,《1995年东南亚无核区条约》成立了委员会,在“无法形成共识”的情况下,可以按照三分之二多数原则决策。

当东盟国家无法形成共识时,它们应该区分两种类型的问题以决定怎样解决:对成员国主权、领土完整和独立自主构成显然影响的问题;以及对地区安全构成显然影响的问题。对前一种问题,东盟成员国应该寻求共识,除非当事国有别的决定。但对后一种问题,它们应该可以选择多数票规则。

据此,如果一个问题具有相当大的地区安全影响而不威胁到给定成员国的主权、领土完整和政治自主,那么就不应该允许这个国家阻碍其他所有成员国,牺牲地区安全。

另一种克服共识难题的方法是采取新的制度框架。比如,建立一个按照多数票规则运行的东盟南海纠纷管理委员会,这样能树立东盟在该问题上的立场,并在中国一同解决分歧。

或者,在南海有领土主张的东盟成员国可以结盟,并吸收无关利益的东盟成员国。在东盟内部建立南海小组,在东盟相关会议之前形成其自身的共同立场,这样更有可能产生整个东盟的共识。

如果这些选择失败,所有地区内立场相近的国家,不管它们是否在南海有领土主张或是否是东盟成员国,应该结成更大的小组,通过在东盟地区论坛和东亚峰会等地区级平台上展现共同立场来解决该问题。

未来,如果环境允许,这一地区小组可能演化为更全面的地区安全安排,使东盟领导的机制更加完备。将非成员国纳入可能会影响到东盟的团结;但如果东盟成员国决定严格坚守共识决策原则,这是一个必须接受的权衡。

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尽管如此,共识原则不应该放弃。在任何可能的时候就重要问题形成一致最符合东盟的利益——包括南海纠纷,如果它并非地区和平的严重威胁的话。在这方面,东盟成员国应该建立更多彼此之间以及与中国的信任、合作和对话。所有东盟国家都必须在各自的国家利益和更大的地区利益之间达到平衡。

至于中国,它应该比东盟国家更敏感于安全问题,也更愿意将南海变为和平与繁荣的避风港,而不是紧张与对立的竞技场。