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Eine OPEC für Arbeitsmigration?

DUBAI – Im September 1960 fanden sich Delegierte aus dem Iran, dem Irak, Kuweit, Saudi Arabien und Venezuela in Bagdad ein, um die Organisation Erdöl exportierender Länder zu gründen. Mit der weltweit zunehmenden Abhängigkeit von Öl, wuchs auch die Macht der OPEC. In Anbetracht der Tatsache, dass heute viele Entwicklungsländer, einschließlich eines Großteils der Länder des Nahen und Mittleren Ostens, als so etwas wie die Hauptexporteure von Arbeitskräften gelten, ist es vielleicht an der Zeit, über die Gründung eines OPEC-ähnlichen Kartells für Arbeitsmigranten nachzudenken.

Der OPEC gelang es, jene gemeinsamen Interessen ihrer Mitglieder zu wahren, die sie auf sich allein gestellt nicht schützen konnten. Kommt es auf einem Markt zu strukturellen Verzerrungen, gestalten sich politische Instrumente und gemeinsame Aktionen wie sie die OPEC einsetzte, wirksamer als die öffentliche Ordnungspolitik.  

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Die Arbeitskräfte exportierenden Länder von heute unterscheiden sich nicht wesentlich von den Gründungsmitgliedern der OPEC im Jahr 1960. Auf einem Markt, den die Kunden bestimmen, sind auch sie angreifbar. Reiche Länder, die Arbeitskräfte importieren und arme Länder, die sie exportieren, stehen in einer wechselseitigen Abhängigkeitsbeziehung; doch die Importeure von Arbeitskräften können Einwanderungs- und Arbeitsmarktregulierungen einseitig verschärfen oder lockern, wodurch sich die Exporteure in einem ständigen Zustand der Unsicherheit befinden.

Dieses Ungleichgewicht kann für die Arbeitskräfte exportierenden Länder gravierende Kosten mit sich bringen. Für viele Entwicklungsländer sind Überweisungen von im Ausland tätigen Arbeitskräften ein zentrale Einnahmequelle –  noch wichtiger als alle anderen Zuflüsse an Finanzmitteln wie ausländische Direktinvestitionen und Hilfsgelder. Und sie leisten in vielen Fällen einen Beitrag zur Verbesserung der Finanzsituation des jeweiligen Landes. Angaben der Weltbank zufolge betragen diese Überweisungen aus dem Ausland auf den Philippinen und in Indonesien 20-24 Prozent des BIP, 42 Prozent in Tadschikistan, 32 Prozent in Kirgisistan, 17 Prozent im Libanon, 10,8 Prozent in Jordanien, 9,9 Prozent im Jemen und 6,6 Prozent in Ägypten und Marokko.

Für viele Entwicklungsländer stellen Arbeitskräfte einen strategischen Produktionsfaktor dar, ebenso wie Rohstoffe für Ökonomien, die reich an Bodenschätzen sind. Bei Arbeitsmigration denken wir an wenig qualifizierte Tätigkeiten in den Bereichen Landwirtschaft, Bauwesen, Dienstleistungen und in Privathaushalten. Allerdings bildet man mittlerweile (unter anderen) in Ländern wie Jordanien und dem Libanon Menschen aus, die anschließend als hochqualifizierte Arbeitskräfte ins Ausland gehen.  

Nun müssen diese Arbeitskräfte exportierenden Länder ihre Investitionen in das Humankapital schützen und eine kartellähnliche politische Organisation ist die wirksamste Art, dies zu tun. Würden sich die oben erwähnten Länder mit China, Mexiko, Indien und anderen großen Arbeitskräfte exportierenden Ländern zusammenschließen, hätten sie bei Verhandlungen über Löhne, Visabestimmungen und andere Bedingungen viele Trümpfe in der Hand – von denen in manchen Fällen auch Nicht-Mitglieder profitieren würden, da sich die weltweiten Standards ändern. Die Importeure von Arbeitskräften hätten es nicht mehr mit einem einzelnen nationalen Markt zu tun, sondern müssten sich um Zugang zu einem kollektiven Markt bemühen. Und Länder, die diesen Zugang erhalten, hätten einen wesentlichen komparativen Vorteil gegenüber jenen, denen dieser Zugang verwehrt bleibt.

Ein Kartell würde verhindern, dass Arbeitskräfte exportierende Länder gegen ihre eigenen Interessen handeln, wie das momentan mit bilateralen Abkommen der Fall ist. Käme es  beispielsweise zu separaten Abkommen mit den Ländern des Golf-Kooperationsrates, würden sich die einzelnen südostasiatischen Länder gegenseitig unterbieten, wodurch die Bedingungen für alle schlechter ausfielen.

Mit einem Kartell im Rücken könnten die Regierungen hingegen Mindestlöhne für verschiedene Berufe und Gewerbe sowie auch für unterschiedliche Qualifikationsniveaus etablieren. Da die Exporteure ihre Arbeitsmigranten ausbilden würden, stiege auch die Nachfrage, was wiederum eher die Konkurrenz zwischen den Abnehmern und nicht zwischen den Anbietern fördern würde. Dadurch käme eine positive Dynamik höherer Löhne und noch noch besserer Ausbildung in Gang. Und weil das alles auf den weltweiten Märkten stattfände, würden sich auch die mit bestimmten Qualifikationen verbundenen Kosten für Ausbildungsinstitutionen, Schüler, Mitarbeiter und Arbeitgeber transparenter gestalten.  

Im Rahmen dieses neuen Systems würden die Arbeitskräfte importierenden Länder – auf Grundlage des neu bestimmten Mindestlohns – Steuern einheben und die Überweisungen in das Herkunftsland blieben unversteuert. In diesem Sinne wäre das Kartell eine international agierende Gewerkschaft, die den Arbeitnehmern in Ländern, wo die Gewerkschaften schwach oder überhaupt verboten sind, Verhandlungsstärke verleiht.

Ein Kartell Arbeitskräfte exportierender Länder hätte weitreichende Auswirkungen auf das derzeitige System. Die Kartellmitglieder hätten die Möglichkeit, Dritte entweder zu belohnen oder zu bestrafen, wenn diese wider Treu und Glauben handeln. Und am allerwichtigsten: die Arbeitskräfte selbst wären in der Lage, in einem System, das sie lange ihrer Würde beraubte, diese wiederzuerlangen. Tatsächlich könnte man erwarten, dass die Fremdenfeindlichkeit weltweit nachlässt, da der Zugang zu ausländischen Arbeitskräften vermehrt zu einem Vorrecht wird.   

Ein Kartell könnte in vielen Ländern wie etwa in den Vereinigten Staaten, Japan und den Golfstaaten umfassende Reformen in den Bereichen Einwanderung und Ausländerbeschäftigung vorantreiben. Im Rahmen einer derartigen Vereinbarung hätten die Arbeitskräfte exportierenden Länder wohl einen Anreiz,  Trittbrettfahrer und illegale Auswanderung zu unterbinden, während die Arbeitskräfte importierenden Länder wiederum einen Anreiz hätten, den Status illegaler Einwanderer, die sich bereits innerhalb ihrer Grenzen befinden, zu legalisieren und zu steuern.  

Ein möglicher Einwand gegen diesen Vorschlag besteht darin, dass gering qualifizierte Arbeit womöglich kostspieliger wird und damit die Automatisierung beschleunigen könnte. Doch die aufgrund der Automatisierung verlorenen Arbeitsplätze würden vom Produktionssektor einfach in den Freizeitsektor wandern, weil die Nachfrage nach Haushaltshilfen, Kellnern, Gärtnern und ähnlichen Arbeitskräften anstiege. Da ein Kartell diese Änderungen auf den Märkten leichter erkennbar macht, könnten Arbeitskräfte exportierende Länder reagieren, indem sie ihre Ausbildungssysteme entsprechend anpassen und es somit den Importeuren von Arbeitskräften ermöglichen, die für die verfügbaren Jobs besser geeigneten Kandidaten zu rekrutieren.

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Insgesamt würde ein Kartell Arbeitskräfte exportierender Länder Ordnung in eine Branche bringen, die lange Zeit in Kontroversen verstrickt war und den Ruf zahlreicher Arbeitskräfte importierender Länder beschädigte. Ein derartiges Kartell würde die Dynamik von Angebot und Nachfrage verändern – und zwar sowohl zugunsten der Arbeitnehmer, die von neuen Schutzbestimmungen profitierten, als auch zugunsten der importierenden Länder, die Zugang zu ausgebildeten Arbeitskräften hätten, um auf – oftmals durch technologische Fortschritte bedingte – rasche Veränderungen wirtschaftlicher Bedingungen zu reagieren. 

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier