The Human Rights Revolution
赈灾的有效性
Robert Glasser
当灾难袭来，非政府组织(NGO)总是最先到达现场。据联合国估计，现在共有37000多家国际NGO，重要的捐助者对它们的依赖也与日俱增。
当然问题是不可避免的。在1994年的卢旺达种族大屠杀和2004年的印度洋海啸中，都出现了NGO无序竞争的情况。然而它们也取得了令人瞩目的成功。在90个国家运作的超过1400家NGO推动123个国家批准了禁止使用地雷的公约。但赈灾“业”本身的规模—加上NGO长期发展的努力—正引起对其进行绩效评估的严重关注。
灵活性使NGO们具备联合国这样的组织通常难以具备的创新能力。但国际上鲜有对NGO的合法定义，缺乏控制也可能导致不可预测的后果。最近在乍得，法国NGO“佐伊的方舟”企图在未经当事儿童的父母和该国政府许可的情况下就私自将其带出境外。
现在NGO们、联合国和捐助国们问得最多的一个问题就是如何避免再犯过去的错误。在卢旺达种族屠杀之后，当数百家NGO试图在刚果民主共和国和坦桑尼亚的难民营里建立特别执行机构时，情况的发展给它们敲响醒钟：有的难民营变成了武装分子的补给站。在随之而来的混乱中，有5万多难民死于霍乱。
在印度洋海啸之后也同样出现了混乱的局面。在某一时间，印尼的亚齐省聚集了超过400家NGO，在资源、人才和资金方面彼此竞争。由于较小的NGO在赈灾方面缺乏经验从而造成了相当的混乱，从卢旺达汲取的许多教训就被抛诸脑后了。
印尼的情况使得联合国开始采用一种新的“集束”体系来改善协调工作。此外，在对卢旺达的灾难进行评估之后，在80个国家运作的400多家NGO和联合国组织聚拢在“全球计划（Sphere Project）”中，制定一部共同的人道主义要求和标准手册，对在灾区工作的所有NGO的最起码绩效做出规定。
随着灾后干预评估的增加，对NGO的影响进行评估的一套基本框架也出现了。评估重点转向衡量一项行动的总体影响，而不仅仅是该项目的投入和产出。
其理念是看受助方的民生是否得到了持续的改善。越来越多的捐助方也要求NGO们为其救援行动取得的成效提供具体证明。
这在理论上听起来不错，但在实际操作中还是有所欠缺的。通过要求可量化的结果，捐助方可能迫使项目经理们选择更容易实现的目标而不是采取较难量化的行动以求符合正规的人道主义原则。而对援助项目的报告也可能被歪曲以获得捐助资金。最大的危险在于人道主义援助将会更多地满足捐助方的要求而不是实际的需要。
直到最近，在对人道主义紧急情况的响应进行评估方面的记录至多也只是凌乱的。CARE作为一家援助及发展机构，能够采用一种长期的灾难响应机制，将紧急救援和灾后重建与恢复阶段契合起来。但这是那些仅仅关注紧急响应的NGO们所做不到的。
一旦它们既定的时限到来—或资金用尽—它们往往会打包走人。即便对于坚守阵地的NGO们而言，要在危机的进程中判断自己赈灾努力的影响即便不是不可能的，也是困难的。紧急情况是混乱的：人员和资源捉襟见肘，当地人几乎不能提供有用的回馈，且危机之前的基本数据也往往难以获得，因此要进行比较更是困难重重。再者，事件的急速发展往往使得准确量化的工作难以为继。而就最近的情况而言，愿意为赈灾解囊的捐助方也不太愿意资助后续的评估。
其结果是对紧急援助的评估基础常常是除了臆测与假设之外别无他途。在联合国的相关机构宣称人道努力在2000年避免了埃塞俄比亚大范围的饥荒发生之后，“人道政策集团”在2004年的一份报告中引述了一项调查。该声明的可信性直到后续调查的结果出来之后才被质疑。调查显示该地区的毛死亡率较之正常的基本比率上升了六倍。大多数的死亡是由传染性疾病导致的。营养不良的人们很可能是在涌入拥挤的食物供给中心之时被感染的。
该集团由此建议对人道主义响应实施长期监控，并称其成败应该在更为广泛的背景下来判断而不应只局限于关注某一具体项目。例如，如果灾难摧毁了他们仅有的谋生手段，那么许多在地震或洪灾中幸存的人们可能很快就会面临另一个危机。
我们需要新的、更为全面系统地分析工具来了解这些长期效果，同时还要有足够的培训来确保新的方法能够恰当地运用到实际中。最新的一项创举是由世界粮食计划组织和CARE共同开发的“应对战略指数”。该工具在分析人们如何应对短期的食物危机的同时也考虑到了他们在未来面对饥饿的脆弱性。
NGO们承担了世界上相当一部分人道主义工作，或有失误也在所难免。但我们在深化人道主义援助与发展的经验时，必须汲取历史教训，努力求索。
版权所有： Project Syndicate/Europe’s World，2008年。
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翻译：吴畏
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