Auf beiden Seiten des Atlantiks wird die wirtschaftliche Globalisierung vielfach als Bedrohung für Arbeitnehmer mit unterdurchschnittlichem Einkommen empfunden. Laut einer neuen Umfrage des German Marshall Funds ist in Frankreich, Deutschland und den USA jeweils eine Mehrheit für die Aufrechterhaltung bestehender Handelshemmnisse, selbst wenn das mit einer Verlangsamung des Wirtschaftswachstums einhergeht. Offensichtlich genügt der Verweis auf große Nettowohlfahrtsgewinne nicht, um diejenigen von der Globalisierung zu überzeugen, die ihre Jobs verloren haben und die vielen anderen, die ihren Arbeitsplatz bedroht sehen.

Der vor Kurzem gegründete Europäische Globalisierungsfonds (EGF) ist eine Antwort der EU auf diese Herausforderung. Der EGF soll mit bis zu 500 Millionen Euro im Jahr diejenigen Menschen in der EU unterstützen, die durch den Welthandel ihren Arbeitsplatz verlieren. Allerdings wird die Unterstützung von Globalisierungsverlierern traditionell als nationale Aufgabe betrachtet. So ist beispielsweise das Vorbild für den EGF, nämlich die von der Kennedy-Administration 1962 ins Leben gerufene amerikanische Trade Adjustment Assistance, ein rein nationales Programm. Ist also eine EU-Intervention wirklich gerechtfertigt?

Ökonomische lässt sich ein europäischer Globalisierungsfonds mit dem Hinweis begründen, dass die Handelspolitik zwar auf EU-Ebene delegiert wurde, die EU-Mitgliedsländer aber weiterhin die Möglichkeit haben, Entscheidungen mit einer qualifizierten Mehrheit zu blockieren. Man führe sich das hypothetische Beispiel einer vollen Liberalisierung im Textilbereich vor Augen, die höchst asymmetrische Auswirkungen auf unterschiedliche Länder hätte. Schweden beispielsweise verfügt über keine nennenswerte Textilindustrie, Portugal schon. Schweden wäre also eindeutiger Nutznießer einer Liberalisierung, während sie Portugal aufgrund der zu erwartenden Entlassungen im Textilsektor zu schaffen machen dürfte.

Die Folgen eines Jobverlusts sind für die betroffenden Arbeitnehmer meist gravierend. OECD-Statistiken zeigen, dass 40 bis 50 % der in den EU-15 entlassenen Arbeitnehmer aus dem verarbeitenden Gewerbe 24 Monate nach dem Verlust ihres Arbeitsplatzes noch keine neue Arbeit haben. Etwa 30 % arbeiten zwar, aber gegen geringere Bezahlung als vor der Entlassung. Nur rund ein Viertel hat zwei Jahre nach der Entlassung eine Stelle gefunden, die besser bezahlt ist, als der alte Job (siehe Graphik).

Industriearbeiter in den EU-15 24 Monate nach der Entlassung

Quelle : OECD

Mit dem EGF beteiligen sich alle EU-Länder an der Unterstützung für entlassene Textilarbeiter, was eine Handelsliberalisierung wahrscheinlicher macht. Und obwohl Schweden in diesem Beispiel ein Nettozahler des EGF wäre, dürfte sich Schweden aufgrund der Handelsliberalisierung trotzdem Nettogewinner des Arrangements sein. Prinzipiell könnte auch mit einem Netz bilateraler Transfers eine solche Marktöffnung erreicht werden. Praktikabel ware das bei 27 EU-Mitgliedstaaten allerdings kaum.

Damit der EGF allerdings seine volle Wirkung entfalten kann und nicht als politischer Taschenspielertrick in die Annalen eingeht, müssen die Regeln deutlich gestrafft werden. Bislang sind weder die notwendigen noch die hinreichenden Bedingungen für Unterstützung aus dem EGF klar festgeschrieben. Damit droht der EGF zum Spielball von regionalen und sektoralen Partikularinteressen zu werden. Die Regeln des EGF müssen verändert werden, damit die Anspruchsgrundlage für die betroffenen Arbeitnehmer transparent und belastbar wird, und die nationalen Behörden die Unterstützung zeitnah zur Verfügung stellen können.

Wer entlassen wird, steht oft vor der Wahl zwischen drei unangenehmen Alternativen: Arbeitslosigkeit, einem deutlich schlechter bezahlten Job vor Ort, oder einem neuen Arbeitsplatz fern der Heimat. Aber für Arbeitslosigkeit gibt es deutlich mehr öffentliche Unterstützung als für die andere Alternativen. Um hier eine bessere Balance herzustellen, schlagen wir vor, dass der EGF seine begrenzten Mittel auf zwei einfache Programme konzentrieren sollte: Lohnversicherungen und Mobilitätszulagen.

Mit der Lohnversicherung würde jene Arbeitnehmer unterstützen, die nach der Entlassung einen schlechter bezahlten Job annehmen. Konkret schlagen wir vor, dass die Lohnversicherung (auf zwei Jahre befristet) die Hälfte der Differenz zwischen dem alten und dem neuen Lohn erstattet. Die Mobilitätszulage soll nach unseren Vorstellungen diejenigen, die nach der Entlassung für einen neue Arbeit in eine andere Stadt ziehen müssen, mit einer Einmalzahlung in Höhe von zwei vorherigen Bruttomonatslöhnen unterstützen. Ein grenzüberschreitender Umzug könnte sogar mit vier Bruttomonatsgehältern gefördert werden. Solch einfache und transparente Regel kämen dem gesteigerten Sicherheitsbedürftnis in Zeiten der Globalisierung sehr entgegen.

Die Kehrseite unseres Vorschlags ist auch klar: Der Entscheidungsspielraum für die Verwendung der Mittel aus dem EGF würde für die Mitgliedstaaten auf ein Minimum reduziert. Angesichts der möglichen Vorteile könnte dies hinnehmbar sein, insbesondere wenn die vorgeschlagenen Programme gründlich evaluiert werden. Funktionieren die vorgeschlagenen Programme gut, sollte man den EGF mittelfristig aufstocken. Die Mittel hierfür könnten aus dem Europäischen Sozialfonds kommen, der über ein jährliches Budget von ungefähr 10 Milliarden Euro verfügt – das Zwanzigfache des gegenwärtigen EGF.

Sollte sich der EGF jedoch als wenig effektiv heraustellen, sollte man das Geld wieder in das EU-Budget oder an die Mitgliedsländer zurückgegeben. Wenn aber der EGF funktioniert, dürften die Vorteile die Kosten bei Weitem überwiegen.