21

Waren es die Banker?

NEW DELHI – Wenige Bereiche wirtschaftlicher Tätigkeit in den USA sind stärker politisch aufgeladen als die Finanzierung von Wohnungseigentum. Trotzdem hat die linke Intelligenzia große Anstrengungen unternommen, um Regulierungsbehörden, staatliche Darlehensmandate und Einrichtungen wie Fannie Mae und Freddie Mac von jeder Verantwortung für den Eigenheimboom und die sich daran anschließende Krise freizusprechen.

Die Motivation hierfür ist klar: Machte man diese Behördenvertreter, Institutionen und politischen Strategien verantwortlich, würde sich die Reformagenda zwangsläufig von der Regulierung gieriger Banker und ihrer Boni auf breiter angelegte Fragen verlagern. Könnten die staatlichen Vorgaben zum Fehlverhalten der privaten Akteure beigetragen haben? Kann man den Regulierern vertrauen, dass sie angemessene Kompromisse zwischen der Finanzstabilität und Mandaten mit breiter politischer Unterstützung schließen? Können Notenbanker überhaupt wirklich unabhängig sein? Kurz gesagt: Die widerspruchslose Akzeptanz einer größeren Rolle des Staates bei der Zähmung der Märkte würde der Frage Platz machen, ob diese Rolle nicht manchmal Teil des Problems ist.

Die Linke hatte es bisher einfach, die Debatte zu dominieren, u.a. weil der Versuch rechter Intellektueller, der Regierung die uneingeschränkte Schuld für die Krise zuzuschieben, völlig unplausibel ist. Es ist weitaus berechtigter und richtiger, zu argumentieren, dass alle – Banker, Haushalte, Regulierer und Politiker – zum Boom beigetragen haben (und sich diesen haben zuschreiben lassen), solange alles gut ging, nur um dann mit dem Finger auf die jeweils anderen zu zeigen, als der Zusammenbruch kam.

Doch die politische Tontaubheit der Banker – die im Gefolge der Krise zunächst öffentliche Rettungsgelder kassierten und sich dann riesige Bonuszahlungen leisteten, so als wäre alles wie immer – hat dafür gesorgt, dass sie den Löwenanteil der Schuldzuweisungen erhielten, während sich alle anderen als unwissende Opfer darstellen konnten. Insofern war die ordnungspolitische Reaktion bislang von der Vorstellung bestimmt, „es waren die Banker“. Die Gefahr ist, dass dieser Ansatz zu kurz greift – und daher vermutlich nicht besonders effektiv sein wird.

Es ist deshalb erfrischend zu sehen, dass eine sorgfältige wirtschaftswissenschaftliche Studie sich eine Behauptung Paul Krugmans, des vielleicht einflussreichsten linksgerichteten Ökonomen der USA, vornimmt, wonach das „Community Reinvestment Act von 1977 für den Subprime-Boom ohne Belang war“. Das CRA schreibt den Finanzaufsichtsbehörden vor, die ihrer Aufsicht unterstehenden Institute anzuhalten, den Gemeinwesen, in denen sie zugelassen sind, unter Einhaltung „sicherer und solider“ Standards zu helfen, ihre Kreditbedürfnisse zu decken. In der Praxis messen die Regulierungsbehörden das Volumen der Kreditvergabe an CRA-Zielgebiete – arme Bezirke mit einem mittleren Einkommen von weniger als 80% des mittleren Einkommens der betreffenden Kommune – sowiean Kreditnehmer mit niedrigem Einkommen und aus Minderheiten in Nicht-CRA-Gebieten, um die Einhaltung des Gesetzes durch die Institute zu überprüfen.

Die Linke hat jede Behauptung, dass das CRA beim Eigenheimboom eine Rolle gespielt habe, bisher mit dem Verweis gekontert, das Gesetz sei 1977 verabschiedet worden, während sich der Subprime-Boom Anfang der 2000er Jahre abgespielt habe. Dies jedoch ignoriert die Möglichkeit, dass die Behörden es später begannen, das CRA streng durchzusetzen.

Um das Gesetz durchzusetzen, überprüfen die Regulierer die Banken in regelmäßigen Abständen auf CRA-Konformität. Zur genauen Betrachtung der Auswirkung der „regulatorischen Durchsetzung“ vergleicht die aktuelle Studie das Verhalten von Banken, die zu einem gegebenen Zeitpunkt einer (sich über mehrere Quartale hinziehenden) Prüfung unterzogen werden, mit dem von Banken im selben Gebiet, die in diesem Monat nicht geprüft werden.

Die Ergebnisse sind klar. Verglichen mit dem ungeprüfter Banken ist das Kreditvolumen von Banken in den sechs Monaten um eine CRA-Prüfung herum um 5% höher, und diese Kredite sind ein Jahr nach Vergabe 15% verzugsgefährdeter. Anders ausgedrückt: Banken, die einer Prüfung unterliegen, vergeben mehr und riskantere Kredite – und diese Studienergebnisse sind für CRA-Zielgebiete sogar noch ausgeprägter.

Gute ökonometrische Studien untersuchen Sekundäreffekte, um ihre Leser zu überzeugen, dass der Haupteffekt tatsächlich ist, was er zu sein scheint. Das Hauptinstrument der Regulierer zur Durchsetzung der Gesetzeseinhaltung war ihre Befugnis, Anträge nicht CRA-konformer Banken auf neue Filialen oder Fusionen abzulehnen. Während des Subprime-Booms wollten die Großbanken eher expandieren und hatten daher einen größeren Anreiz, sich an das Gesetz zu halten. Die Studie stellt fest, dass die Vergabe von CRA-Krediten durch größere Banken tatsächlich stärker auf eine CRA-Prüfung reagiert.

Auf der Höhe des Kreditrausches (2004-2006), so die Studie, vergaben die Banken in Reaktion auf eine Überprüfung sogar noch mehr Kredite, und die Ergebnisse waren noch schlechter. Die Verfasser spekulieren, dass die problemlosere Kreditverbriefung riskante CRA-konforme Kredite möglicherweise weniger kostspielig erscheinen ließ. Und wie alle guten Studien schließlich erklärt diese, warum die sorgfältigere Analyse der Verfasser Ergebnisse produziert, die von denen früherer Studien abweichen.

Aufgrund der Art und Weise, in der die Studie strukturiert ist, legt sie lediglich eine Untergrenze der Auswirkungen der CRA-Konformität nahe. Sie konzentriert sich auf die unterschiedlichen Auswirkungen des CRA auf Banken, die eine Prüfung durchlaufen, und auf jene, die dies nicht tun. Tatsächlich dürften alle Banken ihre CRA-konforme Kreditvergabe erhöht haben. Die Studie kann diese Zunahme nicht messen.

Die Ökonomie bietet viel Raum für Spekulationen – die zum Teil auf Intuition, zum Teil auf gesundem Menschenverstand und zum Teil auf Ideologie beruhen. Wollten die Ökonomen auf sorgfältige Studien warten, bevor sie sich zu politischen Fragen äußerten, hätten wir nie etwas Aktuelles zu sagen. Und es ist sicherlich besser, wenn die Politik von einem gewissen Maß an wirtschaftswissenschaftlicher Intuition geleitet wird als gar nicht.

Doch es besteht die Gefahr, dass die Öffentlichkeit Spekulationen fälschlich als Tatsachen betrachtet, nur weil derjenige, der sie äußert, über Renommee und Selbstbewusstsein verfügt. Studien wie diese sind nützlich, um die Dinge gerade zu rücken.

Umfassender betrachtet, legt diese Studie nahe, dass wir einen Schritt weiter gehen sollten, als nur den Bankern die Schuld zu geben. Wir müssen anerkennen, dass in dem Wunsch, breiteren Schichten zu Wohnungseigentum zu verhelfen, wichtige Kontrollmechanismen versagt haben. Haushalte, Politiker und Regulierer waren mitschuldig. Wenn wir nun Reformen umsetzen, sollten wir daran denken, dass das Einzige, was schlimmer ist, als den letzten Krieg nachzukämpfen, ist, den falschen letzten Krieg nachzukämpfen.

Aus dem Englischen von Jan Doolan