Der Optimismus, der auf dem vor einem Monat in Helsinki abgehaltenen Gipfeltreffen der Europäischen Union zu spüren war, als die Staats- und Regierungschefs der EU eine Ausdehnung der Beitrittsverhandlungen auf alle zehn mittel- und osteuropäischen Beitrittskandidaten einschließlich Maltas und Zyperns beschlossen, ist rasch verflogen. Mittlerweile ist deutlich geworden, dass die Erweiterung ein überaus schwieriger Prozess werden dürfte: schwierig, was die Verhandlungen angeht, und vielleicht genau so schwer, was die Frage betrifft, wie man sie den europäischen Wählern vermitteln soll.

Die mißliche Situation läßt sich in dürren Worten umreißen: Wer zahlt die Zeche dieser Erweiterung? Eine Auf-stockung der Europäischen Union ist nicht kostenlos zu haben: es wird Verlierer geben und ebenso Gewinner. Das generelle Dilemma, mit dem alle an den Verhandlungen Beteiligten zu tun haben, die, die schon drin sind, so gut wie die, die noch draußen sind, besteht nun darin sicherzustellen, dass es in keinem Land zu viele Verlierer gibt. Andern-falls wird die Erweiterung vom Wähler einfach nicht akzeptiert werden.

Seinen deutlichsten Ausdruck findet das Dilemma in der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union. Diese Politik war lange Zeit eine Belastung sowohl für die europäischen Verbraucher, weil sie bewirkte, daß die Preise für Nahrungsmittel unverändert hoch waren, als auch für die europäischen Steuerzahler, weil die Subventionierung der bäuerlichen Einkommen die EU pro Jahr ungefähr 41 Milliarden Euro (etw 40 Milliarden Dollar) kostet, d.h. knapp die Hälfte des gesamten EU-Haushalts. Allerdings war dies auch der Kern der Vereinbarungen, durch die die Union zusammengehalten wurde.

Rein ökonomisch gesehen hat die Subventionierung der europäischen Bauern keinerlei Berechtigung; in einer Welt globaler Märkte und internationaler Konkurrenz ist sie zunehmend fehl am Platz. Zu Beginn des Gemeinsamen Marktes war dies der politische Preis, auf dem zumal Frankreich, als bedeutendes Agrarland, als Vorbedingung für eine Öffnung seines heimischen Marktes zugunsten deutscher Industriegüter bestanden hatte.

Heute jedoch hat diese Vereinbarung weitgehend ihren Sinn verloren. Frankreich ist mittlerweile ein immens reiches und mächtiges Industrieland, und obwohl es noch immer einer der weltweit großen Nahrungsmittelproduzenten ist, ist der Anteil der französischen Bauern an der Gesamtbevölkerung von etwa 30 Prozent nach dem Zweiten Weltkrieg auf derzeit etwa 5 Prozent geschrumpft.

In der EU erkennen die meisten Regierungen – auch die französische – die Notwendigkeit einer Reform der GAP an, wenn auch nur auf Grund des internationalen Drucks von seiten anderer nahrungsmittelexportierender Länder. Und in den letzten Jahren hat die EU wenigstens damit begonnen, die Marktstützungspreise für bestimmte Nahrungsmittel zu reduzieren und statt dessen die Bauern durch direkte Einkommensausgleichszahlungen zu entschädigen.

Das Ärgernis ist, daß die beitrittswilligen Länder, die sich neuerdings um eine Mitgliedschaft bewerben, sehr darauf erpicht sind, ihren Teil vom Segen der Gemeinamen Agrarpolitik abzubekommen. Die sechs Spitzenreiter unter den Beitrittsanwärtern (Tschechien, Estland, Ungarn, Polen, Slowenien und Zypern) haben der EU unlängst Positions-papier unterbreitet, in denen sie verlangen, daß ihr jeweiliger Agrarsektor von Anfang an voll und ganz in die Ge-meinsame Agrarpolitik einbezogen werden müsse und daß ihre Bauern in den Genuß sämtlicher Vorteile, einschließ-lich der Einkommensausgleichszahlungen, kommen müßten.

Es ist keineswegs ausgemacht, daß man eine solche Ausgangsposition, unter ökonomischen Gesichtspunkten, als klug bezeichnen kann. Eines der sozialpolitischen Motive, die der Gemeinsamen Agrarpolitik zugrunde liegen, zielt darauf, innerhalb der bestehenden EU ein zu deutliches Auseinanderklaffen der Einkommen zwischen Industrie und Landwirtschaft zu verhindern. In den beitrittswilligen Ländern liegen jedoch sämtliche Einkommen weit unterhalb denen der EU; wenn also durch die Mitgliedschaft in der EU die Agrareinkommen in Mitteleuropa einen plötzlichen Schub nach oben bekommen, dann kann das zu einer erheblichen Destabilisierung der sozialen Beziehungen dort führen. Überdies könnte sich eine gravierende Verzerrung der Wirtschaftsentwicklung ergeben, insoweit übermäßige Investititonen in die Landwirtschaft gelenkt würden.

Ebensowenig ist ausgemacht, daß diese Ausgangsposition im Hinblick auf die Verhandlungen als vernünftig gelten kann. Wenn tatsächlich sämtliche Vergünstigungen der GAP allen sechs Erstanwärtern zugute kämen, dann würde das den Haushalt der EU jährlich mit zusätzlich 6 Milliarden Euro belasten, und diese Summe wäre im Grunde von den jetzigen Mitgliedstaaten aufzubringen, weil sie ja so viel wohlhabenderen sind. Sie haben allerdings für derartige Ausgaben keinerlei Rücklagen gebildet, und daher ist ihre Zustimmung wenig wahrscheinlich.

Eine von der Kommission erörterte Lösung, mit der das Problem in gewisser Hinsicht umgangen werden soll, besteht in einer längeren Übergangszeit zwischen der EU-Mitgliedschaft und einer vollständigen Einbeziehung in die Ge-meinsame Agrarpolitik. Allerdings wird in den Positionspapieren der beitrittswilligen Länder eine derartige Verzöge-rungstaktik ausdrücklich verworfen.

Neben den Widrigkeiten bei der Agrarpolitik ergibt sich eine ähnliche Schwierigkeit im Hinblick auf die gemeinsame europäische Regional- und Sozialpolitik. Diese Mittel sind im wesentlichen für die ärmeren EU-Länder bestimmt. Die Beitrittsanwärter sind allerdings noch ärmer, so daß eine buchstabengetreue Anwendung der regionalpolitischen Verordnungen zusätzliche Haushaltstransferts nach Mittel- und Osteuropa erfordern würde.

Dabei geht es hier nicht hauptsächlich um Gerechtigkeit und Moral. Natürlich spielen auch sie eine Rolle, und es ist absehbar, daß die Anwärterstaaten diese beiden emotionsgeladenen Schlagwörter von Gerechtigkeit und Moral in den Beitrittsverhandlungen eifrig bemühen werden. Es ist allerdings unwahrscheinlich, daß dies die leitenden Gesichts-punkte sein werden.

Vorrangiger Gesichtspunkt wird vielmehr die praktische Durchführung des Verhandlungsprozesses sein, was bedeu-tet, dass es darauf ankommt, innerhalb einer dann erweiterten Europäischen Union einen politisch akzeptablen Ausgleich zwischen Gewinnern und Verlierern herbeizuführen. Die Schwere dieser Aufgabe kann gar nicht hoch genug veranschlagt werden, wenn man sich etwa vor Augen führt, dass schon das Nein der Wähler eines einzigen Mitgliedsstaates genügt, um den ganzen Prozess zum Scheitern zu bringen.

Ein zweiter Gesichtspunkt ist die zukünftige Gestaltung einer erweiterten EU. Es mag als eine Teillösung des ge-nannten Problems erscheinen, wenn man den Zugang zur Gemeinsamen Agrarpolitik hinaussschiebt; es ist allerdings zum Teil auch ein Schritt zu einer Zwei-Klassen-EU.

Angesichts der immensen Unterschiede, die zwischen der EU und den Beitrittsanwärtern sowohl in der ökonomischen Entwicklung als auch in anderen Bereichen besteht, mag es fraglich sein, ob die Schaffung einer einheitlichen oder Ein-Klassen-Union mit 27-plus Mitgliedern überhaupt möglich ist. Wenn nicht, wie wird dann diese erweiterte EU ausgestaltet sein? Leider ist dies eine Frage, über die die Mitgliedsstaaten nicht nachgedacht haben, und offenbar möchten sie darüber auch nicht nachdenken.