Wednesday, October 22, 2014
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El regreso de la política industrial

CAMBRIDGE – El Primer Ministro  británico, Gordon Brown, la promueve como medio para crear empleos muy especializados. El Presidente francés, Nicolas Sarkozy, habla de utilizarla para mantener empleos industriales en su país. El economista jefe del Banco Mundial, Justin Lin, la apoya claramente para acelerar el cambio estructural en las naciones en desarrollo. McKinsey está asesorando a los gobiernos sobre cómo hacerlo correctamente.

La política industrial está de vuelta.

De hecho, la política industrial nunca pasó de moda. Los economistas entusiastas del neoliberal Consenso de Washington pueden haberla descartado, pero las economías de éxito siempre han confiado en las políticas estatales que fomentan el crecimiento acelerando la transformación estructural.

China es un ejemplo. Sus fenomenales proezas manufactureras se deben en parte a la ayuda pública a las nuevas industrias. Las empresas de propiedad estatal han hecho de incubadoras de aptitudes técnicas y talento en materia de gestión. Las prescripciones relativas al contenido local han originado la aparición de industrias productivas proveedoras de productos para los sectores del automóvil y de la electrónica. Unos generosos incentivos de la exportación han ayudado a las empresas a introducirse en los mercados mundiales.

Chile, calificado con frecuencia de paraíso del libre mercado, es otro ejemplo. El  Estado ha desempeñado un papel decisivo en el desarrollo de todas las nuevas exportaciones importantes que produce el país. Las uvas chilenas se introdujeron en los mercados mundiales gracias a actividades de investigación e innovación  que contaban con financiación pública. Los productos de la silvicultura contaron con fuertes subvenciones de no otro que el general Augusto Pinochet y la industria del salmón, que tanto éxito ha tenido, es una creación de la Fundación Chile, fondo de capital de riesgo casi público.

Pero, en materia de política industrial, los Estados Unidos son los que se llevan la palma. Resulta irónico, porque el término “política industrial” es anatema en el lenguaje político americano. Se usa casi exclusivamente para intimidar a oponentes políticos con acusaciones de designios económicos estalinistas.

Sin embargo, los Estados Unidos deben gran parte de sus proezas innovadoras al apoyo gubernamental. Como explica el profesor de la escuela de Administración de Empresas de Harvard Josh Lerner en su libro Boulevard of Broken Dreams (“Bulevar de sueños defraudados”), los contratos del Departamento de Defensa de los EE.UU. desempeñaron un papel decisivo en la aceleración de Silicon Valley en sus primeros tiempos. La red Internet, posiblemente la innovación más importante de nuestro tiempo, fue consecuencia de un proyecto del Departamento de Defensa iniciado en 1969.

Tampoco la aceptación de la política industrial por parte de los Estados Unidos es  sólo un asunto de interés histórico. En la actualidad el Gobierno Federal de los EE.UU. es el mayor capitalista de riesgo del mundo. Según The Wall Street Journal, tan sólo el Departamento de Energía de los EE.UU. se propone gastar 40.000 millones en préstamos y subvenciones para alentar a las empresas privadas a desarrollar tecnologías verdes, como, por ejemplo, coches eléctricos,  nuevas baterías, turbinas eólicas y paneles solares. Durante los tres primeros trimestres de 2009, las empresas de capital de riesgo privadas invirtieron menos de 3.000 millones en total en ese sector. El Departamento de Energía invirtió 13.000 millones.

Así, pues, el cambio a la aceptación de la política industrial es un reconocimiento digno de beneplácito de lo que los analistas sensatos del crecimiento económico siempre han sabido: el desarrollo de nuevas industrias requiere con frecuencia un impulso gubernamental, que puede adoptar la forma de subvenciones, préstamos, infraestructuras y otras clases de apoyo, pero, si rascamos la superficie de cualquier nueva industria de éxito en cualquier parte, lo más probable es que encontremos por debajo ayuda gubernamental.

La verdadera cuestión en materia de política industrial no es la de si se debe aplicar, sino cómo. Veamos tres principios importantes que conviene tener presentes.

En primer lugar, la política industrial es un estado de ánimo más que una lista de políticas concretas. Los que la aplican con éxito entienden que es más importante crear un clima de colaboración entre el Gobierno y el sector privado que facilitar incentivos financieros. Mediante consejos deliberantes, foros de desarrollo de proveedores, consejos consultivos en materia de inversión, mesas redondas sectoriales o fondos privados y públicos de capital de riesgo, la colaboración va encaminada a obtener información sobre oportunidades de inversión y cuellos de botella, lo que requiere un gobierno encaminado –no encamado– junto con el sector privado.

En segundo lugar, la política industrial debe recurrir tanto a las zanahorias como a los palos. Dados sus riesgos y el desfase entre sus beneficios sociales y privados, la innovación requiere rentas: rendimientos superiores a los que brindan los mercados competitivos. Ésa es la razón por la que todos los países tienen un sistema de patentes, pero los incentivos permanentes tienen sus costos: pueden aumentar los precios al consumo y acumular recursos en actividades improductivas. Ésa es la razón por la que las patentes tienen un plazo de expiración. Se debe aplicar el mismo principio a todas las medidas gubernamentales en pro de la creación de nuevas industrias. Los incentivos gubernamentales deben ser temporales y estar basados en los resultados.

En tercer lugar, quienes aplican la política industrial deben tener presente que va encaminada a servir a la sociedad en general, no a los burócratas que la administran ni a las empresas que reciben incentivos. Como protección contra el abuso y la acaparación, se debe aplicar la política industrial de forma transparente y responsable y sus procesos deben admitir a nuevos concurrentes, además de los establecidos.

La acusación habitual contra la política industrial es la de que los gobiernos no pueden saber quiénes triunfarán. Claro que no pueden, pero eso carece en gran medida de importancia. Lo que determina el éxito en materia de política industrial no es la capacidad para reconocer a los triunfadores, sino la capacidad para abandonar a los perdedores, requisito mucho menos exigente. La incertidumbre garantiza que incluso políticas óptimas provoquen errores. La cuestión es que los gobiernos reconozcan esos errores y retiren su apoyo antes de que resulten demasiado costosos.

Thomas Watson, el fundador de IBM, dijo en cierta ocasión: “Si quieres triunfar, aumenta tu tasa de errores”. Un gobierno que no comete errores al fomentar la industria es el que comete el error mayor de no esforzarse lo suficiente haciendo intentos.

Dani Rodrik, profesor de Economía Política en la Escuela John F. Kennedy de Políticas Públicas de la Universidad de Harvard, ha sido el primer ganador del premio Albert O. Hirshman del Consejo de Investigaciones de Ciencias Sociales. Su último libro es One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth (“Una economía y muchas recetas. Mundialización, instituciones y crecimiento económico”).

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  1. CommentedParrain Boursorama

    The best model for expanding Alternative Energies and Environmental Protection globally is through using market equilibrium, whereas governmental subsidies and fiscal stimulus to be just supplementary

  2. Portrait of Michael Heller

    CommentedMichael Heller

    There is a naive quality about Rodrik's belief in government’s capacity to shape efficient economic designs. Since his writing is very influential as well as wrong-headed, it needs refutation.

    First, he calls for various forms of organized government-business collaboration. In the advanced societies this was called corporatism. Despite having the advantage of modern state institutional capacity Germany and the UK largely gave up corporatism when it became obvious that corporatism was inflexible and non-evolutionary. In developing countries without formal divisions of powers and democratic accountability, government-business 'embeddedness' is more likely to simply take the form of collusion and rent seeking. Rather than engineering “financial incentives” or utopian “states of mind”, governments can more usefully focus on the economic incentives that nature provides by improving regulatory framework to ensure formally equal playing fields for competitive markets in which the incentive for cost discovery is the possibility of extinction.

    Second, Rodrik calls for temporary and performance-based government incentives. This is pie in the sky. No political system has ever been devised that could withstand the interest-group pressures implied by any state-activist form of promoting business. It may reasonably be said in line with Schumpeterian theory that government’s job is to ensure that monopolistic privileges generated by market actors can only ever be temporary. It is not, however, government’s role to generate those privileges in the shape of subsidies or protection given in return for state-defined performance targets.

    Third, Rodrik calls for transparent and accountable decision making in industrial policy, leaving the field open to new entrants. The welfare states in advanced democracies are already overloaded. It is absurd to suggest that governments should actually expand their field of microlevel discretionary decision making about individual enterprises. Authoritarian industrial policy is bad enough. ‘Democratic’ industrial policy subject to public choice lobbying dynamics would be worse!

    Fourth, Rodrik claims there is a difference between picking winners and identifying losers. The distinction is spurious. It would not be necessary to identify a loser (and withdraw a public subsidy) unless there had already been a wasteful effort to pick a winner. Whilst it is true that learning is by doing, i.e. by trial and error, the prior task of policymaking can reasonably be to predict the unintended consequences of stupid policies. There is no point in making errors deliberately for the sake of learning. The onus of cost discovery should lie with business (when it fails) rather than the government that foots the bill. In any case, monitoring of business errors by government requires an unlikely army of politically detached and superbly disciplined bureaucrats. Even if bureaucrats had enough expert knowledge of economic life to pick winners and identify losers (which they don’t) it would still be a costly, risky and unnecessary task for government to undertake.

    Fifth, there is of course evidence that industrial policy can succeed, for a while. But there are just as many examples of its catastrophic failure. If we leave aside island or city states such as Singapore, there is not a single country in the world in which the types of large-scale and prolonged neoactivism Rodrik proposes in his most recent book have not eventually led to political decay and economic crisis. Just look at Japan. (China cannot possibly sustain its present path.)

    I describe the Weberian counter-logic to Rodrik’s influential neoactivism more fully in chapter six of my book Capitalism, Institutions, and Economic Development (2009/2011).

    Michael G. Heller

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