CAMBRIDGE – Il Primo Ministro Gordon Brown l’ha promossa come strumento per creare lavori altamente specializzati. Il Presidente francese Nicolas Sarkozy sostiene di volerla utilizzare per conservare il lavoro industriale in Francia. Il Capo Economista della Banca Mondiale, Justin Lin, la sostiene apertamente per velocizzare il cambiamento strutturale nei paesi in via di sviluppo. McKinsey presta consulenza ai governi su come utilizzarla al meglio.
La politica industriale è tornata in auge.
In realtà non è mai andata fuori moda. Sebbene gli economisti affascinati dal consenso neoliberale di Washington l’abbiano declassata, le economie di successo si sono sempre affidate a politiche di governo che promuovessero la crescita attraverso l’accelerazione del processo di trasformazione strutturale.
La Cina lo dimostra. La sua fenomenale capacità manifatturiera si deve, per la maggior parte, al sostegno del governo alle nuove industrie. Le imprese statali hanno fatto da incubatrici per lo sviluppo delle competenze tecniche e del talento manageriale. I requisiti locali hanno portato allo sviluppo di industrie di prodotti automobilitstici ed elettronici. Ingenti incentivi per l’esportazione hanno aiutato le aziende ad entrare nei mercati globali competitivi.
Il Cile, spesso dipinto come il paradiso del libero mercato, ne è un altro esempio. Il governo ha giocato un ruolo essenziale nello sviluppo dei nuovi prodotti di esportazione del paese. L’uva cilena è entrata nei mercati mondiali grazie a programmi di ricerca e sviluppo finanziati dallo stato. I prodotti forestali sono stati sovvenzionati in modo consistente da nientemeno che il Generale Augusto Pinochet, mentre la rinomata industria del salmone è una creazione della Fundación Chile, un fondo di capitale di rischio quasi statale.
Ma quando si parla di politica industriale, sono gli Stati Uniti ad essere i protagonisti. E’ ironico che il termine “politica industriale” sia diventato un anatema nel discorso politico americano. Viene utilizzato quasi esclusivamente per intimidire i rivali politici con l’accusa di piani economici stalinisti.
Ciò nonostante gli USA devono gran parte della loro capacità innovativa al sostegno del governo. Come spiega Josh Lerner, professore alla Business School di Harvard, nel suo libro Boulevard of Broken Dreams (Boulevard di sogni spezzati - ndt), i contratti stipulati dal Dipartimento governativo della Difesa statunitense hanno avuto un ruolo fondamentale nel processo di accelerazione della prima fase di crescita della Silicon Valley. Internet, probabilmente l’innovazione più significativa dei nostri tempi, è nato da un progetto del Dipartimento della Difesa nel 1969.
Inoltre l’adozione della politica industriale da parte dell’America non è solo una questione di interesse storico. Il governo federale degli Stati Uniti è oggi la più grande impresa capitalistica. Secondo il Wall Street Journal, il Dipartimento dell’Energia statunitense ha pianificato una spesa di più di 40 miliardi di dollari, in forma di prestiti e sussidi, per spingere le aziende private a sviluppare tecnologie verdi, tra cui veicoli elettrici, nuove batterie, turbine eoliche e pannelli solari. Durante i primi tre quadrimestri del 2009, le società di capitali hanno investito insieme in questo settore una cifra inferiore ai 3 miliardi di dollari, mentre il Dipartimento dell’Energia ne ha investiti 13.
Lo spostamento verso la politica industriale è quindi una conferma di ciò che i più assennati analisti della crescita economica hanno sempre sostenuto, ovvero che lo sviluppo di nuove industrie spesso richiede una spinta dal governo. Spinta, che può assumere la forma di sussidi, prestiti, infrastrutture ed altri tipi di supporto. Quindi dietro il successo di qualsiasi nuova industria in qualunque parte del mondo c’è quasi sempre il supporto del governo.
Ma la domanda reale sulla politica industriale non è tanto quando dovrebbe essere implementata, bensì come. Qui seguono tre importanti principi da tenere a mente.
Innanzitutto la politica industriale è uno stato mentale più che una serie di politiche specifiche. I professionisti che la implementano sanno bene che è più importante creare un clima di collaborazione tra governi e settore privato, che fornire incentivi finanziari. Tramite delibere di consiglio, forum per lo sviluppo di fornitori, consulenze di investimento, tavole rotonde settoriali, o capitali di rischio pubblici e privati, la collaborazione ha lo scopo di ottenere informazioni su opportunità di investimento ed eventuali ostacoli. Il che richiede un governo ben inserito nel settore privato, ma non a tal punto da essere venduto.
In secondo luogo la politica industriale deve applicare il sistema della carota e del bastone. Dati i rischi e il divario tra benefici privati e sociali, l’innovazione richiede una rendita economica, e dei profitti al di sopra di quello che offrono i mercati competitivi. Ecco perché tutti i paesi hanno un sistema di brevetti. Ma gli incentivi in capitale variabile hanno i loro costi, possono aumentare i prezzi al consumo e forzare risorse in attività non produttive. Ecco perché i brevetti hanno una data di scadenza. Lo stesso principio deve essere applicato agli sforzi del governo di generare nuove industrie. Gli incentivi del governo devono essere temporanei e legati alla performance.
In terzo luogo, i professionisti della politica industriale devono tenere a mente che lo scopo è quello di servire la società in generale, non i burocrati che la amministrano o i business che ricevono gli incentivi. Per salvaguardarsi dall’abuso e da meccanismi di “cattura del regolatore” (regulatory capture), la politica industriale deve essere implementata in modo trasparente e responsabile ed i suoi processi devono essere aperti a nuovi concorrenti e nuovi responsabili.
La colpa che viene generalmente attribuita alla politica industriale è che i governi non possono scegliere i vincitori. Non solo è abbastanza ovvio che non possano farlo, ma la cosa è comunque irrilevante. Ciò che determina il successo della politica industriale non è la capacità di scegliere i vincitori, ma la capacità di lasciare andare i perdenti, un requisito che richiede molto meno sforzo. Un certo margine di incertezza fa in modo che persino le politiche migliori inducano a commettere degli errori. Il trucco sta nel riconoscere gli errori da parte dei governi e nel ritirare il sostegno prima di incorrere in costi troppo ingenti.
Thomas Walton, fondatore dell’IBM, ha detto una volta: “Se volete avere successo, alzate il margine d’errore.” Un governo che non commette errori nel promuovere l’industria sta facendo un errore più grande, quello di non provarci abbastanza.
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Michael Heller
There is a naive quality about Rodrik's belief in government’s capacity to shape efficient economic designs. Since his writing is very influential as well as wrong-headed, it needs refutation.
First, he calls for various forms of organized government-business collaboration. In the advanced societies this was called corporatism. Despite having the advantage of modern state institutional capacity Germany and the UK largely gave up corporatism when it became obvious that corporatism was inflexible and non-evolutionary. In developing countries without formal divisions of powers and democratic accountability, government-business 'embeddedness' is more likely to simply take the form of collusion and rent seeking. Rather than engineering “financial incentives” or utopian “states of mind”, governments can more usefully focus on the economic incentives that nature provides by improving regulatory framework to ensure formally equal playing fields for competitive markets in which the incentive for cost discovery is the possibility of extinction.
Second, Rodrik calls for temporary and performance-based government incentives. This is pie in the sky. No political system has ever been devised that could withstand the interest-group pressures implied by any state-activist form of promoting business. It may reasonably be said in line with Schumpeterian theory that government’s job is to ensure that monopolistic privileges generated by market actors can only ever be temporary. It is not, however, government’s role to generate those privileges in the shape of subsidies or protection given in return for state-defined performance targets.
Third, Rodrik calls for transparent and accountable decision making in industrial policy, leaving the field open to new entrants. The welfare states in advanced democracies are already overloaded. It is absurd to suggest that governments should actually expand their field of microlevel discretionary decision making about individual enterprises. Authoritarian industrial policy is bad enough. ‘Democratic’ industrial policy subject to public choice lobbying dynamics would be worse!
Fourth, Rodrik claims there is a difference between picking winners and identifying losers. The distinction is spurious. It would not be necessary to identify a loser (and withdraw a public subsidy) unless there had already been a wasteful effort to pick a winner. Whilst it is true that learning is by doing, i.e. by trial and error, the prior task of policymaking can reasonably be to predict the unintended consequences of stupid policies. There is no point in making errors deliberately for the sake of learning. The onus of cost discovery should lie with business (when it fails) rather than the government that foots the bill. In any case, monitoring of business errors by government requires an unlikely army of politically detached and superbly disciplined bureaucrats. Even if bureaucrats had enough expert knowledge of economic life to pick winners and identify losers (which they don’t) it would still be a costly, risky and unnecessary task for government to undertake.
Fifth, there is of course evidence that industrial policy can succeed, for a while. But there are just as many examples of its catastrophic failure. If we leave aside island or city states such as Singapore, there is not a single country in the world in which the types of large-scale and prolonged neoactivism Rodrik proposes in his most recent book have not eventually led to political decay and economic crisis. Just look at Japan. (China cannot possibly sustain its present path.)
I describe the Weberian counter-logic to Rodrik’s influential neoactivism more fully in chapter six of my book Capitalism, Institutions, and Economic Development (2009/2011).
Michael G. Heller