CAMBRIDGE – Der britische Premierminister Gordon Brown propagiert sie als ein Hilfsmittel, um hochqualifizierte Arbeitsplätze zu schaffen. Der französische Präsident Nicolas Sarkozy spricht davon, mit ihrer Hilfe Industriearbeitsplätze in Frankreich aufrechtzuerhalten. Der Chefökonom der Weltbank, Justin Lin, unterstützt sie offen, um den Strukturwandel in Entwicklungsländern voranzutreiben. McKinsey berät Regierungen, wie man sie richtig einsetzt.
Die Industriepolitik ist wieder da.
Eigentlich ist sie nie aus der Mode gekommen. Ökonomen, die dem neoliberalen Washington Consensus zugetan sind, mögen sie vielleicht abgeschrieben haben, aber erfolgreiche Volkswirtschaften waren stets auf staatliche Maßnahmen angewiesen, die das Wachstum fördern, indem sie strukturelle Veränderungen beschleunigen.
China ist ein typisches Beispiel dafür. Seine phänomenale Leistung in der Herstellung beruht in weiten Teilen auf staatlichen Hilfen für neue Industriezweige. Staatseigene Unternehmen haben als Brutkästen für technische Fähigkeiten und Führungstalent gedient. Vorschriften über den Anteil der inländischen Wertschöpfung haben produktive Zuliefererindustrien für die Automobil- und die Elektrobranche hervorgebracht. Großzügige Exportanreize haben den Firmen geholfen, in umkämpfte globale Märkte vorzudringen.
Chile, das häufig als ein Paradies des freien Marktes dargestellt wird, ist ein weiteres Beispiel. Die Regierung hat bei der Entwicklung aller wichtigen neuen Exportprodukte, die das Land herstellt, eine entscheidende Rolle gespielt. Chilenische Weintrauben schafften es dank staatlich finanzierter Forschung und Entwicklung auf den Weltmarkt. Forstprodukte wurden von keinem anderen als General Augusto Pinochet stark subventioniert. Und die höchst erfolgreiche Lachsindustrie geht auf die Fundación Chile zurück, einen halbstaatlichen Risikokapitalfonds.
Doch wenn es um Industriepolitik geht, sind die Vereinigten Staaten einsame Spitze. Das mutet ironisch an, weil der Begriff „Industriepolitik“ in der politischen Debatte in Amerika verhasst ist. Er wird fast ausschließlich benutzt, um politische Gegner einzuschüchtern, indem man ihnen stalinistische Wirtschaftsvorstellungen vorwirft.
Dennoch verdanken die USA einen Großteil ihrer Innovationskraft der Unterstützung des Staates. Wie Professor Josh Lerner von der Harvard Business School in seinem Buch Boulevard of Broken Dreams erklärt, hat das US-Verteidigungsministerium bei der Ankurbelung des frühen Wachstums von Silicon Valley eine entscheidende Rolle gespielt. Das Internet, die vielleicht bedeutsamste Innovation unserer Zeit, ist aus einem Projekt des Verteidigungsministeriums heraus entstanden, das 1969 initiiert wurde.
Auch ist Amerikas Zurückgreifen auf die Industriepolitik nicht rein historischer Natur. Derzeit ist die US-Regierung der weitaus größte Risikokapitalgeber der Welt. Laut Wall Street Journal plant allein das US-Energieministerium (Department of Energy, DOE), über 40 Milliarden US-Dollar an Krediten und Zuschüssen zu vergeben, um private Unternehmen dazu zu bringen, grüne Technologien zu entwickeln, zum Beispiel Elektroautos, neue Batterien, Windräder und Solarkollektoren. In den ersten drei Quartalen 2009 investierten private Risikokapitalfirmen insgesamt weniger als 3 Milliarden Dollar in diesem Sektor. Das DOE investierte 13 Milliarden Dollar.
Die Hinwendung zur Industriepolitik ist daher eine willkommene Anerkennung dessen, was verständige Wirtschaftswachstumsanalysten schon immer wussten: Um neue Industriezweige zu entwickeln, ist häufig ein Anstoß von Regierungsseite erforderlich. Bei diesem Anstoß kann es sich um Subventionen, Kredite, Infrastruktur und Unterstützung anderer Art handeln. Doch sobald man irgendwo an der Oberfläche eines neuen erfolgreichen Industriezweigs kratzt, wird man darunter höchstwahrscheinlich staatliche Hilfen finden.
Die wirkliche Frage im Hinblick auf die Industriepolitik ist nicht, ob sie angewandt werden sollte, sondern wie. Die folgenden drei wichtigen Prinzipien sollte man im Kopf behalten.
Erstens, Industriepolitik ist eher eine Einstellung als eine Liste spezifischer politischer Maßnahmen. Wer sie erfolgreich praktiziert, weiß, dass es wichtiger ist, zwischen Staat und Privatsektor ein Klima der Kooperation zu schaffen als finanzielle Anreize zu bieten. Anhand von Beratungsgremien, Foren zur Lieferantenentwicklung, Investitionsberatung, Runden Tischen in verschiedenen Sektoren oder öffentlich-privaten Risikokapitalfonds zielt die Zusammenarbeit darauf ab, Informationen über Investitionschancen und Engpässe ans Licht zu bringen. Dazu muss der Staat in den privaten Sektor „eingebettet“ sein, mit diesem jedoch nicht unter einer Decke stecken.
Zweitens, die Industriepolitik muss sowohl vom Zuckerbrot als auch von der Peitsche Gebrauch machen. Angesichts ihrer Risiken und der Kluft zwischen ihren gesellschaftlichen und privaten Vorteilen sind für Innovationen Renditen erforderlich – Erträge, die über dem liegen, was die Wettbewerbsmärkte bieten. Aus diesem Grund verfügen alle Länder über ein Patentsystem. Doch haben zeitlich unbegrenzte Anreize ihren eigenen Preis: Sie können die Verbraucherpreise erhöhen und Ressourcen in unproduktiven Aktivitäten binden. Deshalb erlöschen Patente. Dasselbe Prinzip muss für alle staatlichen Bemühungen gelten, neue Industrien anzukurbeln. Staatliche Anreize müssen zeitlich begrenzt sein und auf Leistung beruhen.
Drittens, wer Industriepolitik praktiziert, muss daran denken, dass sie darauf abzielt, der Gesellschaft insgesamt zu dienen, nicht den Bürokraten, die sie verwalten, oder den Unternehmen, die die Anreize erhalten. Um sich gegen Missbrauch und das Kapern der Maßnahmen abzusichern, muss die Industriepolitik transparent und verantwortungsvoll durchgeführt werden, und ihre Prozesse müssen sowohl neuen Unternehmen als auch alteingesessenen offenstehen.
Die Standardkritik an der Industriepolitik lautet, dass der Staat keine Gewinner aussuchen kann. Natürlich kann er das nicht, aber das ist weitestgehend unerheblich. Was über den Erfolg der Industriepolitik entscheidet, ist nicht die Fähigkeit, Gewinner auszusuchen, sondern die Fähigkeit, Verlierer aufzugeben – eine wesentlich einfachere Anforderung. Aufgrund der Ungewissheit ist sicher, dass selbst optimale politische Maßnahmen zu Fehlern führen werden. Der Trick für den Staat besteht darin, diese Fehler zu erkennen und die Unterstützung einzustellen, bevor sie zu teuer wird.
Thomas Watson, der Gründer von IBM, hat einmal gesagt: „Wenn man erfolgreich sein will, muss man seine Fehlerquote erhöhen.“ Eine Regierung, die bei der Industrieförderung keine Fehler macht, ist eine Regierung, die den größeren Fehler begeht, es nicht hartnäckig genug zu versuchen.
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Michael Heller
There is a naive quality about Rodrik's belief in government’s capacity to shape efficient economic designs. Since his writing is very influential as well as wrong-headed, it needs refutation.
First, he calls for various forms of organized government-business collaboration. In the advanced societies this was called corporatism. Despite having the advantage of modern state institutional capacity Germany and the UK largely gave up corporatism when it became obvious that corporatism was inflexible and non-evolutionary. In developing countries without formal divisions of powers and democratic accountability, government-business 'embeddedness' is more likely to simply take the form of collusion and rent seeking. Rather than engineering “financial incentives” or utopian “states of mind”, governments can more usefully focus on the economic incentives that nature provides by improving regulatory framework to ensure formally equal playing fields for competitive markets in which the incentive for cost discovery is the possibility of extinction.
Second, Rodrik calls for temporary and performance-based government incentives. This is pie in the sky. No political system has ever been devised that could withstand the interest-group pressures implied by any state-activist form of promoting business. It may reasonably be said in line with Schumpeterian theory that government’s job is to ensure that monopolistic privileges generated by market actors can only ever be temporary. It is not, however, government’s role to generate those privileges in the shape of subsidies or protection given in return for state-defined performance targets.
Third, Rodrik calls for transparent and accountable decision making in industrial policy, leaving the field open to new entrants. The welfare states in advanced democracies are already overloaded. It is absurd to suggest that governments should actually expand their field of microlevel discretionary decision making about individual enterprises. Authoritarian industrial policy is bad enough. ‘Democratic’ industrial policy subject to public choice lobbying dynamics would be worse!
Fourth, Rodrik claims there is a difference between picking winners and identifying losers. The distinction is spurious. It would not be necessary to identify a loser (and withdraw a public subsidy) unless there had already been a wasteful effort to pick a winner. Whilst it is true that learning is by doing, i.e. by trial and error, the prior task of policymaking can reasonably be to predict the unintended consequences of stupid policies. There is no point in making errors deliberately for the sake of learning. The onus of cost discovery should lie with business (when it fails) rather than the government that foots the bill. In any case, monitoring of business errors by government requires an unlikely army of politically detached and superbly disciplined bureaucrats. Even if bureaucrats had enough expert knowledge of economic life to pick winners and identify losers (which they don’t) it would still be a costly, risky and unnecessary task for government to undertake.
Fifth, there is of course evidence that industrial policy can succeed, for a while. But there are just as many examples of its catastrophic failure. If we leave aside island or city states such as Singapore, there is not a single country in the world in which the types of large-scale and prolonged neoactivism Rodrik proposes in his most recent book have not eventually led to political decay and economic crisis. Just look at Japan. (China cannot possibly sustain its present path.)
I describe the Weberian counter-logic to Rodrik’s influential neoactivism more fully in chapter six of my book Capitalism, Institutions, and Economic Development (2009/2011).
Michael G. Heller