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La Economía Política de la Paz

MONTEVIDEO – El 16 de enero se cumple el 20º aniversario del acuerdo de paz entre el gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Este acuerdo, que se firmó en el Castillo de Chapultepec en la Ciudad de México, puso fin a una guerra civil de 12 años en la que murieron alrededor de 100.000 personas en un país con una población de cerca de cinco millones.

Los aniversarios ofrecen la oportunidad de reflexionar sobre las lecciones del pasado, así como la de diseñar nuevas políticas para el futuro. Este momento es particularmente apropiado en vista del triste récord en la transición a la paz de países que salen de conflictos: desde el final de la Guerra Fría aproximadamente la mitad de ellos han vuelto al conflicto en cuestión de unos pocos años, mientras que la mayoría de los que pudieron mantener la paz terminaron altamente dependientes de la ayuda externa.

El Salvador se destaca como excepción en ambos aspectos. El cumplimiento de los acuerdos de paz resultó en un cese al fuego perfectamente respetado, a diferencia de países como Angola, Timor-Leste, Iraq, Afganistán y otros, que recayeron en conflicto. El país también logró mantener la paz evitando la dependencia de la ayuda externa.

De hecho, la ayuda externa como porcentaje del ingreso nacional en El Salvador alcanzó sólo el 7% en 1992 y cayó rápidamente desde entonces. En cambio, en Mozambique, un país que también celebra el 20º aniversario de la firma del acuerdo de paz, la ayuda externa superó el 80% del ingreso nacional en 1992, representó el 55% diez años después, y es todavía superior al 20% en la actualidad. La ayuda externa llegó también a niveles extraordinarios en otros países: en Liberia, alcanzó el 178% del ingreso nacional, en la República Democrática del Congo el 100%, en Ruanda el 95%, y en Afganistán llegó a más del 50%.

La experiencia de El Salvador fue instrumental en señalar los peligros de la falta de colaboración entre las Naciones Unidas, que apoyó la negociación y la puesta en práctica del acuerdo de paz, y las instituciones de Bretton Woods (el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial), que apoyaron el programa de reactivación de la economía. Los enfrentamientos entre estas organizaciones pusieron en peligro la paz nueve meses después del acuerdo de Chapultepec, cuando el gobierno no pudo iniciar el  “intercambio de armas por tierra” que era un programa clave del acuerdo.

Por ejemplo, después de que las dos partes del conflicto aceptaran una renegociación de este programa - el principal canal para la reinserción productiva de los ex combatientes y simpatizantes del FMLN - el Banco Mundial rechazó un pedido de la ONU para apoyarlo. El Banco argumentó que no podía ignorar el "principio de equidad" que guía las actividades normales de desarrollo con el fin de dar preferencia a unos pocos, cuando había 300.000 campesinos sin tierra en El Salvador.

En última instancia, esa temprana y dura experiencia convenció al FMI, al Banco Mundial, y a otras instituciones sobre la necesidad de trabajar más estrechamente en temas de seguridad humana en operaciones posteriores en Angola, Guatemala, y los Balcanes. Las instituciones de Bretton Woods finalmente llegaron a aceptar que la reconstrucción económica no es "desarrollo normal", y se hicieron más sensibles a las necesidades específicas y a la idiosincrasia de los países afectados por conflictos. En su Informe sobre el Desarrollo Mundial del 2011, el Banco Mundial tardíamente reconoció que "Para romper los ciclos de inseguridad y reducir el riesgo de recurrencia de conflictos, las autoridades nacionales y sus socios internacionales deberían crear instituciones legítimas que puedan ofrecer ... una participación en la sociedad a grupos que de lo contrario podrían recibir más respeto y reconocimiento si se dedicaran a la violencia armada ... "

Esto era precisamente lo que el acuerdo de armas por tierra pretendía lograr - y podría haber logrado con mayor éxito si el Banco Mundial hubiera otorgado su apoyo en el momento en que la ONU se lo había solicitado. A su vez, la ONU se ha vuelto también más consciente de la importancia clave de la reactivación de la economía para poder abordar adecuadamente las graves consecuencias financieras de la paz y llevar a cabo los programas relacionados con ésta.

Lamentablemente, El Salvador no se pudo beneficiar plenamente de estos cambios de política. En retrospectiva, la salida temprana de la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL) en 1995, antes de la finalización prevista de los programas de paz acordados, fue un error. La insuficiencia de recursos de MINUSAL (la operación de la ONU que la reemplazó) y, aún más importante, la actitud del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) y del Banco Mundial de manejar la situación como si fuera “development as usual”, ignorando las secuelas del conflicto, junto con una menor participación de donantes importantes, contribuyó al fracaso de la comunidad internacional en apoyar a El Salvador para que los programas de reinserción fueran sostenibles.

A medida que los ex combatientes abandonaban el programa de tierra y otros programas de reinserción debido a esa falta de apoyo, no resultó extraño que recurrieran a actividades ilegales o criminales como modo de vida. Esto, conjuntamente con la política de la administración Clinton de deportar a cientos de pandilleros salvadoreños que se habían asentado ilegalmente en los Estados Unidos durante la guerra, dio lugar a un fuerte aumento de la delincuencia y de la inseguridad pública, lo cual ha sido un gran freno a la inversión.

Además de esto, el costo fiscal de dos grandes terremotos que afectaron al país a principios de 2001 (y de otros desastres naturales) ha socavado la buena gestión macroeconómica y ha limitado los recursos disponibles para el desarrollo y la seguridad.

En otros aspectos el balance es muy positivo. Se mantuvo la paz y se evitó en gran medida la dependencia de la ayuda externa. La transición política y la alternancia en el poder entre el partido ARENA de derecha y el izquierdista FMLN se llevó a cabo sin mayores problemas. El ingreso per cápita se ha más que triplicado, y la posición del país en el índice de desarrollo humano de la ONU ha mejorado significativamente, con la caída de la tasa de pobreza del 66% antes del acuerdo de Chapultepec a 38% en la actualidad.

La experiencia de El Salvador ofrece sin dudas lecciones claves que deben servir de modelo para otras transiciones a la paz. En particular, como lo vemos hoy en Iraq, Afganistán y otros lugares, la política económica debe, en primer lugar, cumplir con el objetivo de evitar que resurja el conflicto.