在非交战国里出现恐怖分子或恐怖分子避难所的现象是国际关系中最棘手、最易引发争端的一个问题。这是爆发越战的一个主要原因，并导致黎巴嫩解体，至今仍旧困挠着伊拉克联合政府。这同时也是目前东南亚打击恐怖主义战争的关键所在。

越南与朝鲜、马来西亚不同，在那里牵制政策与对叛乱的镇压获得了成功。因为南越共产党可以利用柬埔寨和老挝这两个“中立”区从侧翼突袭盟军。正如巴勒斯坦解放组织在黎巴嫩一直存在到1982年，使其中寄居国不幸地陷入了内战，并导致强权国家入侵，最终引发更多的极端主义运动——红色高棉, 黎巴嫩真主党以及伊斯兰圣战组织。

像其他恐怖主义寄居国一样，菲律宾是一个弱国，与邻国及西方保持着友好关系。但1994年以来，其不受法律控制的南部诸岛代替阿富汗成为东南亚圣战组织者们主要的训练基地和避难所。其中大部分是隶属于伊斯兰祈祷团、圣战者康帕克组织以及回教之家分支组织的印尼人。

以位于棉兰佬岛的恐怖训练营为例，那里训练出的恐怖分子人数已可以与上一代阿富汗训练营媲美。阿富汗恐怖训练营与棉兰佬岛训练出的盖达组织勾结一体，参与了2000年以来几乎所有与伊斯兰祈祷团相关的爆炸事件，其中包括2002年在巴厘岛发生的造成数百人死亡的惨案。他们的新同伙们将成为今后几年的危险所在。

2001年美国911恐怖袭击事件激发了美国人对菲律宾南部的兴趣。在911事件发生几周后，五角大楼在殖民时代后第一次讨论了向棉兰佬岛再次派驻美国部队的问题。确实，在伊拉克成为美国主要威胁之前，棉兰佬岛曾是美国反恐战争的第二战线。

棉兰佬岛不是柬埔寨或者老挝，但主要矛盾却是相同的。怎样能够将恐怖分子与其并不情愿的寄居国加以区分，能够不给其寄居国以致命打击？

在菲律宾问题上，解决方法很复杂，因为这些恐怖分子与不稳定的穆斯林叛军结合一体，而西方与穆斯林叛军并不敌对。摩洛伊斯兰解放阵线是东南亚最强大的分裂主义集团。他们拥有大众的支持，在法律允许的范围内表达着不满，而且和平谈判正在进行中。和巴勒斯坦类似，摩洛伊斯兰解放阵线因派系斗争而四分五裂，其领导人不可能或不愿意将这些恐怖分子从自己控制的地区驱逐出去。

这部分地反映了摩洛伊斯兰解放阵线面对马尼拉无力做出有真正意义让步所采取的一种迂回的政治手段。总统阿罗约政府正如履薄冰。传出2004年大选作弊丑闻后，在经历一次政变未果以及长达数月的动乱后，已于今年2月宣布紧急状态。作弊传闻中还包括军方干预了棉兰佬岛的选举——这更加突出了菲律宾南部地区的国家失败，军事政治化以及中央政府的无能。所有这些因素互相影响，形成一个呈下降状的螺旋。

菲律宾南部的国家失败使整个东南亚地区带入了危险之中。经过曲折的道路走向民主后，一个传统上强大的印度尼西亚正在重新发挥作用，把伊斯兰祈祷团赶出了国门，赶到棉兰佬岛千疮百孔的边界上。尽管泰国南部的争端使人担忧，但分裂主义并没有超越政府的控制，没有任何外国恐怖主义介入的迹象。

只有在菲律宾，国家失败，长期叛乱，国内以及国外恐怖主义日益紧密的勾结，都构成了一杯致命的鸡尾酒。难以驾驭的军队加之无能的政府，菲律宾已经成为东南亚反恐战争中最薄弱的一环。

应该如何解决？美军正在军事训练的掩护下对叛乱军队进行堪察，并支持目标性空中打击。但他们必须小心行事，以免于陷入枪战，使当地与国外恐怖武装结成新的联盟。过去传统的军事行动在柬埔寨和老挝都失败了，在棉兰佬岛也会遭到失败。

相反，基于大规模情报工作基础上的外科式军事打击能够成为和平进程的补充，使极端分子与摩洛伊斯兰解放阵线的主流相分离。特设小组（Ad Hoc Joint Action Group）是这一战斗中的关键机制（即便是初步形式），由菲律宾政府与摩洛伊斯兰解放阵线谈判人员共同建立，旨在加强合作并共同对抗摩洛伊斯兰解放阵线地区的“无法制因素”。特设小组的权力应该增大，并应为其提供资源以给予恐怖主义明确的打击。

对于摩洛伊斯兰解放阵线的合作，美国、澳大利亚以及其他利益国家必须弥补政治上的疏漏，加强政府职能以达成棉兰佬岛的持久和平协议。战争结束后给予及时且有实质性的援助也是实现和平所不可或缺的元素。

因此，安全改革势在必行。菲律宾武装部队需要得到更好的装备以消灭所有残余的恐怖主义避难所¾¾而且让他们永远消失。但这一切都仅是一个无效的使命。只有通过对外部防御、边界安全以及特殊军事行动方面重新定位使菲律宾军队实现职业化和非政治化，到那时他们才能对无休止的叛乱状态失去兴趣。