Gerhard Schröder ist in der letzten Woche nach Versailles gereist, um dort den 40. Jahrestag des Elysée-Vertrages, der die deutsch-französische Erbfeindschaft ein für alle Mal beendet hat, zu feiern. Er demonstrierte dort zusammen mit Präsidenten Chirac Einigkeit im Widerstand gegen eine Invasion in den Irak unter Führung der USA. Dabei konnte er so auftreten, als reihte er sich in die eindrucksvolle Folge machtvoller deutscher Nachkriegskanzler ein. Aber wie der Prunk im Versailler Spiegelsaal, so ist auch das Bild vom mächtigen deutschen Kanzlers eine Illusion.

Kanzler Schröder weiß das. Zuhause ist er Gegenstand satirischer Lieder und findet sich in schikanöse Prozesse darüber verwickelt, ob er seine Haare färbt oder ausreichend Zeit mit seiner Ehefrau verbringt. Wichtiger noch, das Zögern seiner Regierung, die ernsthaften Probleme seines Landes anzugehen, nämlich Probleme des Gesundheitswesens, bei der Altersversorgung und auf dem Arbeitsmarkt, führen zu einer Art politischer Lähmung. Deutschland scheint wie in den letzten Jahren der langen Regierungszeit Helmut Kohls in Untätigkeit zu ersticken. Doch war Schröder gerade wegen des Versprechens gewählt worden, dynamischer als Kohl zu sein.

Was ist falsch gelaufen? Schröders Misserfolge beruhen nicht so sehr auf seinen persönlichen Eigenschaften und seiner Politik, wie oft angenommen wird. Trotz der scheinbaren Macht der Nachkriegskanzler in Deutschland können sie das politische System des Landes nur verwalten; eine Regierungspolitik in dem Sinne, dass grundsätzliche Probleme durch weitreichende Reformen angegangen werden, ist in der Regel nicht möglich. Beim Bemühen Deutschlands, wieder Wirtschaftswachstum zu erreichen, tritt diese verfassungsmäßig festgeschriebene Schwäche zunehmend zu Tage.

Das Problem ergibt sich aus dem Einfluss der regierenden Parteien und Parlamentsfraktionen, der in Deutschland verhältnismäßig größer ist als der ihrer Kollegen in - sagen wir - Großbritannien oder Frankreich. Wenn ein Kanzler nicht mehr populärer ist, wie heute im Falle Schröders, dann verliert er seine Druckmittel auf die Parlamentsmehrheit. Schröder bekam die Zustimmung für die Entsendung deutscher Streitkräfte nach Afghanistan nur, indem er diese Entscheidung mit der Vertrauensfrage seiner Regierung verknüpfte. Ein solcher Kunstgriff ist nur in Verbindung mit außenpolitischen Angelegenheiten möglich und bleibt - anders als in Großbritannien - die Ausnahme, nicht die Regel.

In innenpolitischen Angelegenheiten kommt keine deutsche Regierung um die machtvollen Bundestagsausschüsse und Kommissionen herum. Sie könnte diese auch nicht zwingen, sich so zu benehmen, wie die Regierung es sich wünscht. Die Parteibonzen im Bundestag, altgediente MdBs, welche die gesetzgebenden Ausschüsse beherrschen und innerhalb ihrer Parteien über ein enormes Durchsetzungsvermögen verfügen, können zwar nicht gegen die Regierung Politik machen, aber sie können fast alles verhindern. Im Unterschied zu Großbritannien gibt es hier nichts, was der Drohung mit der Parlamentsauflösung gleich käme. Es ist auch nicht wie in Frankreich möglich, Entscheidungen ohne parlamentarische Unterstützung zu erzwingen.

Parlamentarische Souveränität bedeutet in Deutschland in erster Linie Souveränität gegenüber der Regierung. Jede deutsche Regierung ist der eigenen parlamentarischen Mehrheit gegenüber im Wesentlichen machtlos. Darin unterschied sich Kohls Regierung nicht von der Schröders. Schon sie hatte es nicht geschafft, Reformen im Gesundheitswesen und bei der Altersversorgung durchzusetzen, wenn der Widerstand damals auch von unterschiedlichen Interessengruppen ausgegangen war.

Die Problematik ist eine strukturelle: Die Mitglieder des Bundestages sind im Hinblick auf ihr politisches Überleben und ihren Aufstieg in der Bundestagshierarchie von lokalen oder regionalen Parteiorganisationen und nicht von der Parteiführung abhängig. Sobald ein deutscher Kanzler, aus welchen Gründen auch immer, unbeliebt wird, erkennen die Parteiorganisationen in ihm nicht mehr den Wahlengewinner und die Bonzen der Parlamentsmehrheit werden sich hüten, schmerzhafte Reformen durchzusetzen, ungeachtet wie notwendig und nützlich sie sind

Die Hauptmachtquelle der Bonzen besteht darin, dass die deutsche Regierung niemanden hat, an den sie sich sonst wenden könnte. Ganz anders als der amerikanische Präsident, der sogar nach Stimmen aus der Oppositionspartei im Kongresse zur Unterstützung seiner Politik suchen kann, versichert ein deutscher Kanzler, ohne die Stimmen von Mitgliedern der Oppositionsparteien zu regieren. Darüber hinaus geht es der Opposition typischerweise immer mehr um die nächste Wahl als darum, den Kanzler bei einzelnen strittigen Fragen zu unterstützen, selbst wenn es sich um Sachverhalte handelt, die sie selbst voranbringen will.

In Deutschland haben die politische Parteien schon auf Grund der Verfassung mehr Macht als in anderen westlichen Ländern. Das deutsche Grundgesetz verbietet es der Regierung, Gesetze gegen den Willen und die Entscheidung von Gremien der Regierungspartei durchzusetzen. Parteiversammlungen, Parteivorstände und Parteitage maßen sich den Status öffentlicher Einrichtungen mit inoffizieller Autorität an, um die Regierungspolitik zu blockieren

Die sich daraus ergebende Lähmung wird durch den für Deutschland typischen Föderalismus verstärkt. Der Bundesrat, das Oberhaus, in dem die Länder (Bundesländer) vertreten sind, muss den meisten Gesetzen zustimmen. Seit den 1970er Jahren konnte keine Regierung recht lange eine Mehrheit im Bundesrat behaupten. Die Opposition im Bundestag gewinnt meistens in den Landtagswahlen während der Legislaturperiode eine Mehrheit im Bundesrat. Die Folge davon ist, dass jede Gesetzgebung vom Veto der Opposition bedroht werden kann. Das verhindert jede Reform, welche die Wählerbasis der Opposition beeinträchtigt.

Kurz gesagt, die Bonzen der Regierungspartei im Parlament können gestützt auf das Verbot, Unterstützung bei der Opposition zu suchen, jedes Gesetzesvorhaben sabotieren, das ihnen nicht gefällt. Auch die Parteigremien der Koalitionspartner können einen massiven Einfluss auf Reformversuche ausüben, der so weit gehen kann, diese zu beenden. Der Föderalismus bildet die letzte Barriere gegen Veränderungen, indem er den Oppositionsparteien erlaubt, Gesetze abzuändern, zu verwässern und ganz anzulehnen, wenn sie ihrer Wählerschaft abträglich sind.

Die außenpolitischen Leistungen Konrad Adenauers und Willi Brandts erweckten den Eindruck, der deutsche Kanzler sei mächtig. Die heutige Regierungspolitik in Deutschland gleicht mit den Vetorechten auf allen Stufen des Entscheidungsprozesses einem liberalen System aus dem 18. Jahrhundert. Was immer Schröders Mankos und Fehler sein mögen, ihre Bedeutung für die Zukunft Deutschlands und der EU verblasst angesichts der Schwäche seines Amtes.

Michael Hereth war Professor der Politikwissenschaft an der Universität der Bundeswehr in Hamburg, Deutschland