NEW YORK: Als der französische Präsident Nicolas Sarkozy als Gastgeber des diesjährigen G20-Gipfels, der am 3. und 4. November in Cannes stattfinden wird, die Zügel übernahm, forderte er den Internationalen Währungsfonds auf, einen erzwingbaren „Verhaltenskodex“ für den Einsatz von Kapitalkontrollen (oder, wie wir lieber sagen, Kapitalbilanzregeln) in der Weltwirtschaft zu entwickeln. Der IWF kam dem nach und veröffentliche im vergangenen April eine Reihe vorläufiger Leitlinien.

Auf der Tagesordnung der G20, die auf eine Stärkung der Finanzregulierung abzielt, fehlt die Regulierung grenzüberschreitender Kapitalflüsse seltsamerweise. Dabei sie sind ein zentrales Element bei der finanziellen Volatilität, die die Rufe nach stärkerer Regulierung überhaupt erst hat aufkommen lassen. Der IWF hat nachgewiesen, dass jene Länder, die Kapitalbilanzregeln einsetzten, zu den während der schlimmsten Phase der globalen Finanzkrise am wenigsten stark betroffenen Ländern gehörten. Seit 2009 akzeptiert er, dass derartige Regeln nützlich sind, um den massiven Zufluss von „heißem Geld“ in die Schwellenmärkte unter Kontrolle zu halten, und empfiehlt sie sogar.

Trotzdem ist der vom IWF vorgeschlagene Kodex, auch wenn er ein Schritt in die richtige Richtung ist, fehlgeleitet. Eine Billigung der Leitlinien des Fonds durch die G20 wäre daher für eine Weltwirtschaft, die gerade versucht, sich von einer Finanzkrise zu erholen und zugleich die nächste zu verhindern, unklug.

Angesichts niedriger Zinsen und einer langsamen Konjunkturerholung in den entwickelten Ländern, die mit hohen Zinsen und einem hohen Wachstum in den Schwellenmärkten einherging, strömten die Investoren in Scharen von Ersteren in Letztere – nach Brasilien, Chile, Südkorea, Taiwan und anderswo. In den letzten Monaten dann flohen sie aus diesen Schwellenländern, was einmal mehr zeigte, wie volatil und gefährlich derartige Kapitalflüsse sind.

Tatsächlich drohen diese Kapitalflüsse, wie der IWF in seinem World Economic Outlook betont, Vermögensblasen herbeizuführen, es für Länder zu erschweren, eine unabhängige Geldpolitik zu verfolgen, und Währungsaufwertungen und damit einhergehende Verluste bei der Exportwettbewerbsfähigkeit auszulösen. Die brasilianische Währung etwa wertete zwischen 2009 und April 2011 um mehr als 40% auf, bevor sie in den letzten Monaten dann wieder nachgab.

Einige Länder reagierten mit Nichtstun. Viele aber, darunter Industrieländer wie Japan und die Schweiz, intervenierten heftig auf den Devisenmärkten. Einige verlegten sich auf Kapitalbilanzregeln für Kapitalzuflüsse – z.B. Steuern auf den Erwerb von Anleihen, Aktien und Derivaten durch Ausländer, Rücklageanforderungen für kurzfristige Kapitalzuflüsse usw.

Brasiliens Finanzminister bezeichnete diese zahlreichen Maßnahmen als „Währungskriege“. Dies war der Zeitpunkt, an dem sich Sarkozy einschaltete und seine Plattform als Gastgeber der G20 nutzte, um zu versuchen, eine Reihe erzwingbarer Leitlinien zur Regelung des Kapitalflussmanagements herbeizuführen.

Die vom IWF vorgeschlagenen Leitlinien empfehlen, dass Länder Kapitalbilanzregeln nur als letztes Mittel einsetzen, d.h. nach Maßnahmen wie dem Aufbau von Reserven, der Währungsaufwertung und der Rückführung von Haushaltsdefiziten. In Reaktion auf diese Vorschläge wurde eine unabhängige, aus ehemaligen Regierungsvertretern und Wissenschaftlern bestehende Arbeitsgruppe gegründet, um die Nutzung von Kapitalbilanzregeln zu untersuchen und eine Reihe alternativer Leitlinien für ihren Einsatz in Entwicklungsländern aufzustellen.

Neben anderen Ergebnissen und Empfehlungen wies unsere Arbeitsgruppe darauf hin, dass in den Fällen, in denen der IWF die Effektivität von Kapitalbilanzregeln festgestellt hatte, diese Maßnahmen Teil eines breiter angelegten makroökonomischen Werkzeugkastens waren und – im Verbund mit anderen Maßnahmen – frühzeitig und eben nicht als „letztes Mittel“ eingesetzt wurden. Sofern Länder nicht Handels- und Investitionsverträge unterzeichnet haben, die den Einsatz derartiger Regeln verbieten (und viele haben dies), gewährt ihnen die IWF-Satzung uneingeschränkten Spielraum, Kapitalflüsse so zu managen, wie sie es für richtig halten. Wenn man derartigen Maßnahmen den Status eines „letzten Mittels“ gibt, so würde dies die zur Verfügung stehenden Optionen genau in dem Moment beschränken, da Länder so viele Instrumente wie möglich brauchen, um Krisen zu verhindern und abzufedern.

Statt sich einen global erzwingbaren Verhaltenskodex zu Eigen zu machen, der paradoxerweise zu einer zwangsweisen Öffnung der Kapitalbilanzen weltweit führen könnte, sollten IWF, G20, Financial Stability Board usw. versuchen, den Kapitalbilanzregeln das ihnen anhängende Stigma zu nehmen und die Fähigkeit der Länder, sie einzusetzen, zu schützen. Tatsächlich könnte der IWF Ländern helfen, die Umgehung der Regeln zu verhindern; er sollte gemeinsam mit der G20 und dem FSB einen globalen Dialog über das Ausmaß führen, in dem Länder derartige Regeln koordinieren sollten.

Die Interessen der Länder an einer derartigen Koordinierung decken sich in erheblichem Maße. Die Industrieländer sind bestrebt, sich von der Krise zu erholen, und wollen Kredite und Kapital im eigenen Land halten, um das Wachstum zu fördern, während die Entwicklungsländer kaum ein Interesse an kurzfristigen Kapitalzuflüssen haben. Dies könnte die Grundlage für die Industrieländer bilden, ihre Steuergesetze anzupassen und andere Arten von Regeln einzusetzen, um Kapital im Lande zu halten, während die Schwellenländer Maßnahmen umsetzen, die darauf abzielen, die Zusammensetzung potenziell destabilisierender Kapitalzuflüsse zu ändern und ihr Niveau anzupassen.