Monday, July 28, 2014
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La fausse promesse des fonds de résolution de crise

ROME –  Depuis le début de la stabilisation des marchés en toute fin d’année dernière, l’idée de faire payer au système financier les coûts supportés par les contribuables pour le garder à flot rassemble un nombre croissant de voix parmi les responsables politiques et dans l’opinion publique. La France et la Grande Bretagne ont mis en place une taxe temporaire sur les bonus du secteur financier et le gouvernement des Etats-Unis a proposé une législation prévoyant une ‘prime de responsabilité pour crise financière’ pour récupérer les coûts induits par le Troubled Asset Relief Program américain. Il est aussi question de déterminer comment réformer au mieux le régime de taxation du secteur financier, qui est en général plus souple que dans d’autres secteurs d’activité et qui favorise indûment le crédit par rapport aux prises de participation.

Mais quelles que soient les sommes récupérées pour couvrir les coûts passés, elles ne changeront rien aux incitations du secteur financier en terme de prise de risque excessive. De plus, le montant des sommes à récupérer est très flou.

Tandis que le coût budgétaire direct du soutien apporté au secteur financier représentait 2,5 à 3 % du PIB dans les pays développés (avec des pics à 4,5%), l’impact budgétaire total de la crise est bien plus élevé, se montant au total attendu de l’augmentation de la dette publique – environ 40% du PIB. Et le coût supporté par l’économie dans son ensemble est encore plus important – perte de production et perte d’emplois et la destruction de capital matériel et immatériel, qui selon Andrew Haldane de la Banque d’Angleterre, et d’autres, pourrait augmenter d’un multiple du PIB annuel.

Plus récemment, le débat s’est déplacé : taxer le secteur financier est maintenant considéré comme un moyen pratique de mettre de côté les ressources suffisantes pour régler la prochaine crise financière. L’idée d’une taxe sur le système financier s’apparente de plus en plus à celle d’un fond de résolution de crise. Cela permettrait de payer le coût résiduel de la faillite d’une grande institution financière après que son capital ait fondu et, vraisemblablement, après que les demandes des créanciers aient été effacées (bien que certaines propositions sont ambigües, et permettent de penser que certains créanciers pourraient récupérer quelque chose.)

Le FMI a présenté une proposition de ce type aux responsables du G20 lors de leur réunion à Washington en avril dernier. D’autres versions ont été récemment mises en avant par le Comité aux affaires économiques et monétaires du Parlement Européen et la Commission Européenne.

Ces propositions sont à mon sens mal conçues, et ce pour deux raisons. La première est évidente : tout fond de renflouement pour institutions financières crée la promesse implicite d’un sauvetage. Quelqu’un se rappellera à cette promesse tôt ou tard. Si le fond est public, cela encouragera les bénéficiaires privés à se reposer sur les contribuables. Si le fond est financé de manière privée, les escrocs seront encouragés à profiter des banquiers honnêtes.

La seule manière d’éviter cette indésirable issue est d’exclure de façon crédible tout soutien aux actionnaires et aux créanciers d’une institution financière en déroute. Ils doivent prendre conscience que le gouvernement ne volera pas à leur secours. C’est à cette condition que les actionnaires et les créanciers ressentiront suffisamment d’incitations pour surveiller la gestion et limiter fermement la prise de risque des banques ou de tout autre intermédiaire financier.

Une fois qu’il sera admis que les actionnaires et les créanciers ne méritent aucun répit, le fond de résolution devient simplement un fond de garantie de dépôt. Les petits déposants sont les seuls créanciers dans le système financier qui méritent une protection sinon totale, du moins conséquente, contre les erreurs de leurs banquiers. Après tout, la principale source d’instabilité systémique des systèmes financiers sont les leviers excessifs – et les crédits imprudents qu’ils induisent – des institutions de dépôts.

Les frais de garantie de dépôts sont un instrument approprié par lequel les banques payeront pour leurs prises de risques intrinsèques et les risques qu’ils imposent au reste du système. La réglementation doit donc s’assurer que les banques n’outrepassent pas leurs droits en prenant des risques excessifs avec l’argent de leurs déposants – point précis sur lequel les régulateurs ont principalement échoué ces dernières années, ouvrant la voie à la crise financière.

Ce qui m’amène à la seconde raison, souvent plus difficilement admise, de mon objection au fond de résolution : les pertes bancaires (et quasi-bancaires) ont été énormes lors de la récente crise financière parce que les régulateurs ont fermé les yeux sur les fautes commises de manière à assurer la compétitivité internationale des banquiers ou, plus simplement, parce qu’ils se sont trouvés piégés. Si les superviseurs se comportaient comme ils le devraient, la probabilité d’importantes pertes résiduelles dues aux faillites des banques serait réduite. Donc, pour faire en sorte de réduire au maximum les coûts résiduels, les superviseurs doivent être contraints à prendre des actions correctives rapidement dès que le capital d’une banque montre des signes de faiblesse, ce qui est le mode de fonctionnement de la Federal Deposit Insurance Corporation américaine.

Si une banque ne peut pas être recapitalisée, elle doit être liquidée. C’est sur ce point que des procédures de résolution efficaces deviennent importantes. Mais le point clé est qu’aucune attitude imprudente ne serait possible dans un système dans lequel les actionnaires et les créanciers savent qu’ils ne seront pas sauvés, et les superviseurs ne seraient pas autorisés à parier sur la résurrection éventuelle des entités qu’ils supervisent, mais seraient plutôt obligés de les convoquer afin qu’elles rendent des comptes dès qu’elles commencent à mal se comporter.

Dans cet effort pour bâtir un système règlementaire solide et cohérent pour les systèmes financiers, l’idée d’un fond de résolution est au mieux une diversion – au pire, la porte ouverte à plus d’instabilité financière.

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