MAILAND – Der verstorbene Milton Friedman sagte, dass eine Gemeinschaftswährung – also eine Währungsunion – nicht ohne eine tiefe Form der wirtschaftlichen und politischen Union aufrechterhalten werden könne. Damit meinte er eine offene Wirtschaft, wo der freie Verkehr von Waren, Arbeit und Kapital  sowie eine disziplinierte zentrale Haushaltsbehörde und eine starke Zentralbank gewährleistet sind. Letztere zwei fungieren als Säulen einer starken Währung und arbeiten zusammen. Aber die anderen Faktoren sind nicht weniger wichtig.

Die Eurozone, wo man momentan mit haushaltspolitischen Ungleichgewichten und den Risiken der Staatsverschuldung kämpft, verfügt zwar über eine starke und unabhängige Zentralbank, ist aber haushaltspolitisch fragmentiert und nur zum Teil politisch integriert. 

Man denke an den Vertrag von Maastricht, der den Staaten durch eine Begrenzung der Haushaltsdefizite und Schuldenstände theoretisch Haushaltsdisziplin auferlegt.  Dabei handelt es sich ganz eindeutig um eine Konstruktion, die Trittbrettfahrer auf Kosten der Haushaltsdisziplin anderer verhindert. Maastricht war also dazu gedacht, eine Situation, wie sie aktuell in Griechenland herrscht, zu vermeiden.

Das hat nicht funktioniert. Die Staatsschulden in der Eurozone erwiesen sich im Hinblick auf das Risiko als nicht homogen.

In einer stabilen Welt könnte ein regelbasiertes Rahmenwerk wie der Maastricht-Vertrag funktionieren, sofern man sich daran hält. Aber in einer schockanfälligen Welt handelt es sich dabei um ein fragiles System, weil es alles andere als eine im bescheidenen Maße antizyklische Politik ausschließt. Es ist also kein Wunder, dass die im Vertrag festgelegten strikten Grenzen schon früh im ersten Jahrzehnt des Euro von den Kernländern sowie auch von Staaten der Peripherie verletzt  wurden.

Bei einem großen Schock passiert ein Großteil dieser Überschreitungen automatisch, da die Steuereinnahmen schrumpfen und die Sozialausgaben steigen. Jüngste Analysen des Internationalen Währungsfonds deuten darauf hin, dass es sich bei 80 Prozent der haushaltspolitischen Konjunkturimpulse in Industrieländern während der aktuellen Krise um nicht-diskretionäre Stimulierung handelt. 

Diese Art eingebauter Antizyklizität ist nicht schlecht. Aber wenn damit haushaltspolitische Instabilität und ein übermäßiges Staatsschulden-Risiko nach einem großen Schock verbunden sind, war der Ausgangspunkt nicht ausreichend konservativ angesetzt – mit anderen Worten: Defizite oder Schuldenniveaus (oder beides) waren zu hoch. Antizyklizität heißt nicht, in guten Zeiten mäßige und bei massiven Abschwüngen riesige Defizite aufzuweisen.

Wenn die aktuellen Budgetregeln der EU zu streng sind und im Fall eines Schocks über Bord geworfen werden, öffnet dies einer leichtsinnigen Fiskalpolitik Tür und Tor. Theoretisch könnte man mit einer strikten und profunden Überwachung zwischen klugen antizyklischen Reaktionen und reiner Verschwendung unterscheiden. In der Praxis ist das jedoch schwer durchzusetzen.

Die unmittelbare Herausforderung der Eurozone besteht in sinkender haushaltspolitischer Stabilität einiger Länder, deren Kreditwürdigkeit sinkt, aber deren Kosten der Schuldentilgung steigen. Ohne Hilfe von außen und einen glaubwürdigen Plan zur Wiederherstellung der fiskalischen Ordnung, könnten die griechischen Staatschulden nicht mehr finanziert werden, was zur Zahlungsunfähigkeit, wahrscheinlich in Form einer Umschuldung, führt. Aber selbst mit externer Hilfe wird der Bankrott als beinahe Gewissheit angesehen, weil die Arithmetik einer Wiederherstellung der haushaltspolitischen Ordnung so ausweglos erscheint.

Die Mitgliedschaft in der Eurozone schließt Inflation und Abwertung als Anpassungsmechanismen aus. Eine Alternative ist die Binnendeflation kombiniert mit einer extremen Haushaltsstraffung – also eine Zeit langsamen oder negativen Wachstums bei Löhnen, Einkommen und manchen Preisen für nicht handelbare Güter. Aber Deflation ist schmerzvoll und kann realistischerweise aus politischen Gründen nicht angestrebt werden.

Die Einschränkungen für die Länder der Eurozone ähneln jenen für einen amerikanischen Bundesstaat, der in finanzielle Schwierigkeiten gerät. Eine Abwertung kommt aufgrund der gemeinsamen Währung nicht in Frage.  Die Federal Reserve wird sich nicht bewusst für eine Inflation entschließen. Überdies gibt es in den Vereinigten Staaten Regeln und Konventionen (ähnlich den Maastricht-Kriterien), die es den Staaten nicht gestatten oder es ihnen schwer machen, langfristige Haushaltsdefizite auszuweisen. Das heißt, dass das haushaltspolitische Verhalten des Bundesstaates angesichts großer Schocks wie dem jüngsten eher prozyklisch ist.

Warum ist ein bundesstaatliches System aber nicht so fragil? Weil es zwei Sicherheitsventile gibt. Eines ist die Möglichkeit der Bundesregierung, Defizite auszuweisen und entschlossen zu handeln. Das andere ist die Mobilität der Arbeitskräfte.

Die EU verfügt über keine robuste zentrale fiskalische Institution mit einem antizyklischen Mandat. Und die Mobilität der Arbeitskräfte – ein Langzeitziel der EU – wird durch unterschiedliche Sprachen, Gesetze und diverse Regulierungsregime beschränkt. 

Hinzu kommt, dass Staatsanleihen nicht als gleichwertig behandelt werden und die Märkte verschwenderische Staaten bestrafen. Wenn die EU eine Währungsunion möchte, in der die Staatsschulden hinsichtlich des Risikos relativ homogen sind, muss auch die Haushaltsdisziplin ähnlich homogen gestaltet sein. Aber das heißt auch, dass es eines robusteren Mechanismus für antizyklische Reaktionen auf Schocks bedarf.  

Die Führungsspitzen der EU erklärten vor kurzem ihre Absicht, sich erneut den Maastricht-Kriterien zuzuwenden, was prinzipiell eine gute Idee ist. Dafür könnten sie den Weg über eine Anpassung der Maastricht-Regeln gehen, um eine zeitweilig größere Flexibilität auf nationaler Ebene zu erlauben. Allerdings wäre dieser Ansatz kompliziert.  Dazu würde es eines durchdachten Mechanismus für die Überwachung und Durchsetzung der Fiskalpolitik und der Staatsschulden bedürfen – oder man endet bei einer Wiederholung der derzeitigen Situation.  

Eine bessere langfristige Lösung wäre eine zentrale fiskalische Maßnahme, in der jene nötigen Ressourcen gebündelt werden, um auf Schocks in Wachstumsperioden zu reagieren. Man könnte dabei an eine, im Falle eines Abschwunges negative, Stabilisierungssteuer denken.  

Allerdings bedarf ein Schritt in diese Richtung einer gewissen haushaltspolitischen Zentralisierung. Und möglicherweise müsste die EU dazu auch Staatsschuldtitel emittieren können. Es ist unklar, ob der politische Wille dazu besteht.

Aber ein Schritt in die richtige Richtung wäre eine teilweise fiskalische Zentralisierung mit einem beschränkten antizyklischen Mandat. Das würde die Durchsetzung der Haushaltsdisziplin auf nationaler Ebene ermöglichen und dem Euro jene Haushaltsdisziplin bieten, die er zum Überleben braucht.

Als die Eurozone geschaffen wurde, galt es als weithin anerkannt, dass Haushaltsdisziplin eine entscheidende Grundlage dafür ist. Die aktuelle Krise führt uns diesen Aspekt lebhaft vor Augen. Die Herausforderung besteht nun darin, eine Kombination aus Disziplin und Flexibilität zu schaffen, die das gemeinsame Interesse schützt. Damit ist zwar ein Verlust der fiskalischen Souveränität verbunden, aber es ist nötig, sich der Realität zu stellen, um die Währungsunion zu erhalten.